ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ КВАЛІФІКОВАНОГО ЗАХИСТУ ПРАВ ЛЮДИНИ: КЛЮЧОВІ ПРОБЛЕМИ ТА ПОДАЛЬШІ КРОКИ.
6 березня, 2007 р.
Концепція правової держави була розвинена німецькою юридичною наукою і після Другої світової війни стала однією з важливих складових європейської політичної ідентичності, яка лягла в основу правових систем більшості європейських країн. Принаймні, у більшості конституцій постсоціалістичних країн Східної Європи принцип правової держави знайшов своє формальне закріплення. Більше того, на сьогодні від того, наскільки та чи інша країна Європи забезпечує втілення принципу правової держави в життя, значною мірою залежать перспективи її членства в Європейському Союзі.
В Україні поряд з суто німецьким „винаходом” – принципом правової держави, на конституційному рівні знайшов закріплення й інший принцип, відомий насамперед англосаксонській правовій доктрині – принцип верховенства права. Загалом, на сьогодні дискусії про взаємозв’язок цих принципів носять переважно термінологічний, а не змістовний характер, оскільки підпринципи, які безпосередньо випливають з квінтесенції концепції правової держави як держави, „зв’язаної” правом, яке вона створює, багато в чому дублюють „під принципи”, які виплавають з основного постулату принципу верховенства права – верховенства прав і свобод людини, які є основоположним орієнтиром діяльності держави, визначають зміст і спрямованість цієї діяльності. Так, втілення в життя концепції правової держави і принципу верховенства права передбачають забезпечення прав і свобод людини, врахування політичною більшістю інтересів і прав меншості, поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову, обмеження дискреційних повноважень органів влади правом, правову визначеність і довіру до права, іншими словами – тих підпринципів, на яких базуються концепції правової держави і верховенства права.
Необхідність ствердження України як правової держави, в якій реально визнається і діє принцип верховенства права, прямо випливає з обов’язків та зобов’язань України перед Радою Європи та Європейським Союзом, і в перспективі значною мірою впливатиме на темпи її інтеграції в європейську спільноту, перспективи членства в ЄС. У зв’язку з цим особливої актуальності набуває питання про те, на скільки Україна є правовою державою в сенсі, який випливає з доктрини правової держави і основовоположних норм українського Основного Закону (які в цілому узгоджуються з основними підпринципами правової держави та верховенства права), і що заважає їй втілити в життя положення статей 1 та 8 Конституції.
1. Проблеми реалізації принципу верховенства права в Україні
Законотворчий процес і практика правозастосування показують, що реалізація принципу верховенства права на сьогодні стикається з рядом проблем. Насамперед, поширеним явищем є нерозуміння самого принципу верховенства права, його ототожнення з радянським принципом верховенства позитивного закону. Часто застосовуються закони, які жодним чином не вписуються в концепцію природного права, відірвані від природних прав і свобод людини, порушують їх. Як і за радянських часів, громадяни часто не можуть реалізувати свої права лише через відсутність позитивного закріплення відповідних прав у законах та підзаконних актах або ж через відсутність механізмів реалізації тих прав, які задекларовані у законах. Принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову гілки порушується, сама роль судів в системі стримувань і противаг залишає бажати кращого – фінансова, політична та інша залежність судів і суддів від інших гілок влади не дозволяє судовій гілці забезпечувати баланс повноважень. Парламент і уряд, особливо останнім часом, перебирають на себе функції і повноваження, не передбачені Конституцією. Після набуття чинності Законом „Про внесення змін до Конституції України”, який суттєво звузив перелік актів глави держави, які підлягають контрасигнації, обсяг дискреційних повноважень президента збільшився. Як справедливо відзначає професор Микола Козюбра, в Україні демократія розглядається спотворено – як диктат більшості над меншістю (що перекликається з радянською концепцією розуміння права, озвученої свого часу ще В.Леніним – як об’єктивованої в законі волі панівного класу). Принцип правової визначеності, який прямо випливає з принципу верховенства права, нівелюється постійними і непередбачуваними змінами у законодавстві, неоднозначністю правозастосування.
Конституція і закони часто тлумачаться не системно, у зв’язку з іншими положеннями, а суто буквально. Прикметним є й те, що буквальне тлумачення останнім часом набуло поширення і в практиці Конституційного Суду України – органу, який відіграє ключову роль у забезпеченні принципу поділу влади. У цьому контексті достатньо пригадати хоча б відомі рішення і висновки органу конституційної юрисдикції у справах щодо законопроектів про внесення змін до Конституції (в ряді випадків суд відступав від своїх попередніх правових позицій), про право президента висувати свою кандидатуру на виборах третій раз, про вето президента на закони про внесення змін до Конституції тощо. І ще один показовий приклад – в середовищі політиків часто поширеним є твердження про те, що Конституцію „слід читати, а не нюхати”, тобто – обмежуватись в тлумаченні Основного Закону буквою, а не духом.
Утвердженню принципу верховенства права не сприяє і відсутність належних інституційних механізмів його забезпечення. На відміну від багатьох інших європейських країн, громадяни в Україні не мають права безпосереднього звернення до Конституційного Суду із скаргою на закони, які звужують їх конституційні права або суперечать Конституції. Повноцінну систему адміністративних судів і досі не створено, прокуратура здійснює ті ж функції, що і за радянських часів. Інститут адвокатури у нинішньому його вигляді зберігає ряд пережитків радянської доби. Принцип доступності правосуддя не має належного забезпечення. Кримінальний процес по суті залишається інквізиційним, а не змагальним, як передбачено Конституцією – перед суддею ставиться завдання пошуку істини у справі, а не вирішення справи на основі наявних аргументів сторін. При цьому в самому процесі домінує суддя і прокурор, тоді як права підозрюваних, обвинувачених та підсудних, їх представників позбавлені належних механізмів реалізації. Кодекс України про адміністративні правопорушення значною мірою застарів, причому не узгоджується він не тільки з вимогами часу, але і практикою Європейського суду з прав людини, конкретними рішеннями у справах проти України. Діяльність парламентського омбудсмана заполітизована, він прагне не стільки здійснювати свої прямі функції (захист прав людини), скільки забезпечувати політичну підтримку під час розглядів щорічних звітів про його діяльність. Відповідно, значення цього інституту в контексті захисту прав людини на практиці не є високим. Зазначені проблеми лише дають загальне уявлення про основні труднощі, пов’язані із становленням України як правової держави. З метою визначення пріоритетів діяльності держави у напрямі утвердження принципу верховенства права нижче подано детальніший огляд наявних проблем, які стоять на шляху утвердження цього принципу.
1.1. Нерозуміння змісту принципу верховенства права, недосконалість юридичної освіти
Результати проведеного круглого столу, як і попередніх обговорень, показали, що на сьогодні чіткого розуміння змісту принципу верховенства права немає навіть серед багатьох представників фундаментальної юридичної науки, не кажучи вже про суддів місцевих судів, прокурорів, працівників МВС, установ виконання покарань тощо. Система юридичної освіти в Україні значною мірою залишається радянською за своє природою, право часто викладається з позицій позитивізму, принцип верховенства права ототожнюється з верховенством писаного закону. Наукові дослідження з проблем верховенства права, переклади наукових праць з відповідної проблематики (значна кількість науковців і досі не володіють англійською, не кажучи вже про французьку або німецьку мови), фундаментальні дослідження практики європейського суду з прав людини поки що не є загальнодоступними. Трансформацію системи освіти в Україні ускладнює і той факт, що більшість викладачів з науковими ступенями (наприклад, доктори юридичних наук) отримували вищу юридичну освіту ще за радянських часів з усіма наслідками, що звідси випливають.
1.2. Недотримання принципів, що прямо випливають з концепції правової держави та принципу верховенства права
У 2004 році до Конституції України було внесено ряд змін, які перерозподіли повноваження між главою держави і урядом. Проте, чіткого розмежування політичної відповідальності між ними не відбулось: за президентом було збережено ряд вагомих кадрових повноважень (право висувати кандидатури на посади міністрів закордонних справ і оборони, право призначення голів місцевих державних адміністрацій), функції керівництва політикою у сфері національної безпеки і оборони, зовнішньою політикою тощо, при цьому перелік актів глави держави, які підлягають контрасигнації прем’єр-міністром та міністром, відповідальним за акт і його виконання, було суттєво звужено.
Результатом недосконалості нової редакції Основного Закону стало поширення в середовищі політиків правового нігілізму, прагнення перебрати на себе ті повноваження, які Конституція України закріплює за іншими суб’єктами владних повноважень. Показовими у цьому випадку є Закон „Про Кабінет Міністрів України”, який надав Верховній Раді України ряд повноважень, які законодавчому органу не належать, заборона Конституційному Суду України переглядати Закон „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року на предмет його відповідності Конституції. Серед народних депутатів дедалі частіше лунають заклики до ліквідації інституту президента, запровадження підконтрольності судів парламенту, перехід до обрання суддів безпосередньо виборцями тощо. Загалом, незбалансованість повноважень між гілками влади ускладнює реалізацію таких „підпринципів” принципу верховенства права як поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову та обмеження дискреційних повноважень.
Державна політика в Україні загалом не є послідовною і прогнозованою, що знаходить особливо яскраве відображення у розвитку фіскального та господарського законодавства. Практично щороку зупиняється дія окремих положень десятків законів, зміни до податкового законодавства вносяться по декілька разів на рік, а то і щомісяця. Недотримання принципу правової визначеності є характерним не лише для парламенту, але і для органів виконавчої та судової влади. Більше того, в ряді випадків навіть сам Конституційний Суд України, який мав би стояти на сторожі принципу верховенства права, нехтує принципом правової визначеності, займаючи в одних справах одну правову позицію, а в інших (схожих за своєю суттю) справах – мало не протилежну.
1.3. Недосконалість регулювання адміністративних процедур
На сьогодні більшість органів державної влади самостійно визначають засади своїх відносин з особою шляхом затвердження відомчих інструкцій. На практиці застосування такого підходу веде до розширення визначених законом повноважень відповідних органів. Як правило, у більшості інструкцій, якими визначено засади взаємодії особи з тим чи іншим владним інститутом, основна увага приділена правам відповідного органу (в той час, як права іншої сторони визначаються рамково), обов’язкам особи (натомість на сам орган покладено мінімальні обов’язки). Вирішення цієї проблеми потребує прийняття Кодексу адміністративних процедур (Адміністративно-процедурного кодексу), який визначить загальні засади взаємодії органів влади з іншими суб’єктами та механізм оскарження прийнятих рішень в адміністративному (позасудовому) порядку, причому – з орієнтацією, у першу чергу, на права та інтереси особи.
1.4. Слабкий рівень незалежності та неефективність судоустрою в Україні
Слабкий рівень незалежності судової гілки влади зумовлюється насамперед: 1) залежністю Державної судової адміністрації від виконавчої влади (через процедуру призначення керівництва ДСА); 2) „подвійним” призначенням суддів на посади (протягом перших 5 років після першого призначення судді на посаду, суддя вимушений уникати конфліктних ситуацій, які можуть призвести до необрання його суддею безстроково); 3) залежністю голів судів від Президента (який призначає суддів на адміністративні посади), а суддів – від голів судів (саме голови судів розподіляють справи між конкретними суддями); 4) непрозорістю конкурсного відбору кандидатів на суддівську посаду, існуванням корупційних схем в процесі відбору та фінансової залежності суддів від тих, кому вони мають завдячувати своєму обранню на посади; 5) недостатнім рівнем матеріального забезпечення суддів, що веде до поширення корупції і залежності в суддівському корпусі.
Ефективність роботи судової гілки напряму визначається рівнем її незалежності та рядом інших чинників, зокрема – рівнем професійної підготовки суддів (яка в багатьох випадках, попри значні кроки Академії суддів у цьому напрямі, залишається не достатньо високою), проблемами, породженими недосконалістю процесуального законодавства (тривалі строки розгляду справ в першій, апеляційній та касаційній інстанціях, зловживання процесуальними правами учасниками процесу), низьким рівнем спеціалізації суддів по розгляду конкретних справ (судді розглядають не одну категорію справ, а відразу декілька –кримінальні, трудові, адміністративні, цивільні) тощо. Крім того, формування системи адміністративних судів в Україні далеке від завершення – повноваження окружних адміністративних судів продовжують здійснювати місцеві загальні та господарські суди.
1.5. Неефективність інституту публічної служби
В Україні до цього часу відсутнє чітке розмежування адміністративних та політичних посад в міністерствах, Головне управління державної служби не є незалежним органом в системі урядової адміністрації, і часто відволікається на виконання різного роду доручень, замість того, щоб здійснювати стратегічне планування у сфері публічної служби. Державні службовці не захищені від свавільного звільнення при зміні керівництва того чи іншого органу; рівень їх професійної підготовки, перспективи кар’єрного зростання, рівень оплати праці, критерії оцінки роботи залишають бажати кращого. Для державної служби характерними є високий рівень корумпованості, політичної заангажованості та відірваності від потреб „мірила всіх речей” – людини. Реформування інституту публічної служби потребує прийняття нового Закону „Про публічну службу”, Адміністративно-процедурного кодексу України, внесення змін до тих законодавчих актів, які створюють умови для поширення різних корупційних схем (порядок реєстрації підприємців, ліцензування, видача дозволів, державні закупівлі і т. ін.)
1.6. Відсутність законодавчої роботи, спрямованої на забезпечення виконання рішень Європейського суду з прав людини
Виконання рішень Європейського суду з прав людини – це не лише їх виконання в інтересах позивачів, але також і внесення змін до тих положень законодавства, які зумовили порушення та не узгоджуються з демократичними стандартами. Адже несвоєчасне коригування змісту відповідних норм часто дає підстави для нових звернень до Європейського суду і, відповідно, задоволення позовів проти України. На жаль, активної роботи у напрямі приведення законодавчого масиву у відповідність до вимог, які випливають з практики Європейського суду, не проводиться. Прикладом цього є збереження існуючої практики повернення ПДВ експортерам, відсутність апеляційного оскарження судових рішень в справах про адміністративні правопорушення, практика багаторічного розгляду справ судами.
1.7. Заполітизованість інституту парламентського омбудсмана
На відміну від багатьох інших країн, український Закон „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” не обмежує граничних строків перебування омбудсмана на посаді. Як результат - омбудсман прагне не стільки забезпечувати захист прав і свобод людини (здійснювати свою основну функцію), скільки здобувати політичну підтримку парламентської більшості з тим, щоб бути обраним на новий строк. Показовим проявом політизації омбудсмана є, зокрема, те, що нинішній омбудсман – Н.Карпачова – була обрана до парламенту за списком Партії Регіонів, яка складає фундамент парламентської більшості, причому – не складаючи з себе повноважень омбудсмана. Надмірна політизація негативно впливає на роль інституції Уповноваженого у здійсненні захисту прав людини.
Шляхи забезпечення політичної нейтральності омбудсмана можуть бути різними. Так, суддя Конституційного Суду України у відставці М.Савенко висловив ряд пропозицій, які заслуговують на увагу. Серед них, – обмеження строку перебування омбудсмана одним (або, максимум, двома) терміном, встановлення заборони висувати кандидатуру на виборах як під час здійснення своїх повноважень, так і протягом певного строку після їх складання. До інших напрямів підвищення ефективності діяльності Уповноваженого можна віднести також звуження підстав для дострокового припинення його повноважень, розширення прав у судовому процесі, запровадження механізмів безпосереднього реагування Уповноваженого на факти порушень прав людини і громадянина, спрощення вимог до форми звернень громадян.
1.8. Застарілі інституційні механізми захисту прав людини (прокуратура, адвокатура, МВС, СБУ)
Закон „Про внесення змін до Конституції України” фактично узаконив здійснення прокуратурою загального нагляду за дотриманням законів. Відповідні конституційні новації, як свого часу відзначила Венеціанська комісія, не узгоджуються з демократичними стандартами та принципом верховенства права. При цьому, питання перегляду функцій і повноважень прокуратури, у тому числі – в судовому процесі, розмежування функцій нагляду та слідства і досі не втратили актуальності. Реформування прокуратури потребує внесення змін до низки законодавчих актів, зокрема – прийняття нової редакції Закону „Про прокуратуру”, внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу.
Не менш актуальною є і проблема реформування інституту адвокатури. Практика показує, що у багатьох регіонах адвокатські об’єднання відсутні взагалі, немає і єдиної саморегульованої організації адвокатів, яка б здійснювала узагальнення адвокатської практики.
Міністерство внутрішніх справ та Служба безпеки України на сьогодні фактично є воєнізованими органами, громадський контроль за якими практично відсутній. Міністерство внутрішніх справ України здійснює ряд функцій, які не є притаманними для аналогічних інституцій в інших країнах Європи.
1.9. Відсутність у громадян права на конституційну скаргу, перевантаженість Конституційного Суду України
У відповідності до статті 150 Конституції України вирішення питань про конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента і Кабінету Міністрів, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим розглядаються за зверненнями Президента, 45 і більше народних депутатів України, Верховного Суду України, парламентського омбудсмана та Верховної Ради Автономної Республіки Крим. З цього прямо випливає, що фізичні та юридичні особи не можуть виступати з ініціативою вирішення питань конституційності відповідних актів. Це право вони можуть реалізувати або опосередковано (наприклад, через омбудсмана), або в процесі офіційного тлумачення законів (у цьому випадку сам Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення того чи іншого закону, може визнати окремі положення цього закону неконституційним). Між тим, у багатьох країнах Європи громадянам надано право безпосереднього звернення до органу конституційної юстиції з поданням (конституційною скаргою) про визнання закону чи його окремих положень (в окремих випадках – також інших нормативно-правових актів) неконституційним. Такий підхід, з одного боку, забезпечує втілення в життя принципу верховенства Конституції, а з іншого – сприяє більшій захищеності прав і свобод громадян. Відповідний досвід варто поширити і в Україні.
Ще однією проблемою, яка негативно впливає на забезпечення принципу верховенства права, є зниження ефективності функціонування Конституційного Суду України. На сьогодні український орган конституційної юрисдикції стикнувся з тими ж проблемами, що і (свого часу) Європейський суд з прав людини (збільшення кількості звернень до Європейського суду стало основною причиною прийняття Протоколу № 14 до Європейської конвенції прав людини): постійно зростаюча кількість звернень до Конституційного Суду не дозволяє забезпечувати їх своєчасний розгляд, як результат – ряд справ у найближчий перспективі будуть очікувати розгляду протягом декількох років. Вже сьогодні дедалі частіше починає підніматись питання про доцільність запровадження спеціалізацій в Конституційному Суді України, створення в ньому окремих палат з розгляду однотипних категорій справ, що дозволить зменшити навантаження на пленарне засідання.
1.10. Відсутність системи безоплатної правової допомоги
На надання безоплатної правової допомоги щороку з Державного бюджету України виділяється декілька мільйонів гривень, які, однак, далеко не повністю витрачаються розпорядником (Міністерством юстиції України). Між тим, навряд чи можна сказати, що якісна безоплатна правова допомога на сьогодні є доступною для тих, хто її потребує. Проблема полягає насамперед в тому, що витрачати відповідні кошти Міністерству юстиції нікуди, оскільки системи безоплатної правової допомоги не існує як такої. Міністерством юстиції за підтримки Міжнародного фонду „Відродження” в двох пілотних регіонах (міста Харків та Біла Церква) створено експериментальні центри правової допомоги, однак відповідний досвід поки що не став загальнопоширеним. Між тим, перші його результати заслуговують на позитивну оцінку – працівники МВС стали уважніше ставитись до потреб засуджених, зменшилась кількість затримань громадян співробітниками органів внутрішніх справ. Найактуальнішою проблемою залишається прийняття проекту закону „Про безоплатну правову допомогу”, який визначить критерії, підстави і порядок надання безоплатної правової допомоги. Не менш важливе завдання – збільшення обсягів фінансування надання безоплатної правової допомоги, а також внесення змін до кримінально-процесуального законодавства в частині забезпечення права на безоплатну правову допомогу.
2. Рекомендації щодо подальших дій у напрямі забезпечення кваліфікованого захисту прав людини
Втілення в життя в Україні концепції правової держави та принципу верховенства права потребує докорінних змін у свідомості не лише політиків та службовців, але і теоретиків та практиків у сфері права. Хоча з моменту здобуття Україною незалежності минуло понад 15 років, право і нині часто розглядається суто з точки зору позитивізму, причому навіть в процесі опанування правничих наук у вищих навчальних закладах. Для змін у праворозумінні слід: а) запровадити державну підтримку фундаментальних досліджень у сфері верховенства права та практики Європейського суду з прав людин; б) запровадити відповідні спеціалізовані курси у вищих навчальних закладах, насамперед тих, які здійснюють підготовку суддів, адвокатів, прокурорів, слідчих та працівників системи МВС, податкових і митних органів; в) здійснити переклади сучасних досліджень у цих сферах на національну мову.
Актуальною проблемою залишається проблема реалізації принципів, які випливають з доктрини правової держави – поділу влади, орієнтованості держави на захист прав людини, правової визначеності, обмеження дискреційних повноважень органів публічної влади. Ключову роль у забезпеченні їх дотримання мають відігравати Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції. Слід уникати політизації процесу формування судових органів, забезпечення представництва в них політичних партій (насамперед це стосується Конституційного Суду України).
Важливим чинником, який не сприяє утвердженню принципу верховенства права є недосконалість нової редакції Конституції, яка суттєво розбалансувала повноваження вищих органів держави, породила компетенційні конфлікти, призвела до поширення правового нігілізму. Відповідно, чинна Конституція потребує доопрацювання, насамперед в тих положеннях, які визначають засади взаємодії гілок влади.
У зв’язку із перманентним зростанням навантаження на Конституційний Суд України, дедалі більшого значення набуває питання оптимізації його діяльності по розгляду справ, підсудних КСУ, зокрема – через створення спеціалізованих палат з розгляду окремих спорів, зменшення навантаження на пленарне засідання тощо.
Коло суб’єктів звернення до Конституційного Суду України потребує розширення. За громадянами слід закріпити право подавати до КСУ конституційні скарги щодо визнання законів та інших нормативно-правових актів неконституційними.
Зменшенню навантаження на судову систему має сприяти прийняття Адміністративно-процедурного кодексу, який врегулює порядок адміністративного оскарження управлінських рішень, а також реформування інституту публічної служби, яке передбачатиме посилення ролі Головдержслужби у формуванні політики у сфері публічної служби, запровадження прозорого конкурсного відбору державних службовців на посади, розмежування адміністративних і політичних посад в уряді та міністерствах, посилення захищеності службовців від необґрунтованого звільнення тощо.
Слід завершити процес формування системи адміністративних судів та поглибити судову реформу загалом, зокрема у таких пріоритетних напрямах, як: а) посилення незалежності Державної судової адміністрації; б) звуження повноважень Президента щодо призначення суддів на адміністративні посади та звуження повноважень голів судів, зокрема – щодо розподілу справ між суддями; в) поглиблення спеціалізації судів і суддів (створення ювенальних судів, судів, що спеціалізуються на розгляді кримінальних справ, трудових спорів тощо); г) запровадження прозорого відбору кандидатів на посади суддів; д) реформування системи фінансування судів та оплати праці суддів, посилення соціальної захищеності суддів; е) зменшення навантаження на апеляційну та касаційну інстанції.
Поглибленого реформування у напрямі приведення у відповідність до європейських стандартів потребує система правоохоронних органів держави (Міністерство внутрішніх справ, Служба безпеки України, прокуратура) та інститут адвокатури. Проведення цієї реформи потребує не лише викладення чинних законів у відповідній сфері в новій редакції, але і внесення ґрунтовних змін до процесуального законодавства.
Кваліфікованому правовому захисту прав людини на сьогодні перешкоджає надмірна політизація інституту парламентського омбудсмана. На законодавчому рівні слід обмежити граничний строк перебування Уповноваженого з прав людини на займаній посаді, конкретизувати підстави його дострокового звільнення, розширити роль Уповноваженого в судовому процесі.
Посиленню правової захищеності громадян має сприяти створення центрів надання безоплатної правової допомоги, а також прийняття Закону „Про безоплатну правову допомогу”.
До розряду актуальних слід віднести і проблему виконання рішень Європейського суду з прав людини. Суб’єктам права законодавчої ініціативи слід невідкладно вносити на розгляд парламенту законопроекти, спрямовані на усунення тих недоліків законодавства, які унеможливлюють повторні порушення гарантованих Європейською конвенцією прав людини прав і свобод, відповідно, – повторні звернення українських громадян до Європейського суду з прав людини.
* * *
3. Стислий виклад основних тез учасників круглого столу „Кваліфікований правовий захист громадянина: принципи правової держави як складова європейської політичної ідентичності”
Загальний тон дискусії було задано Головою Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігорем Когутом, який відзначив, що втілення в життя принципу верховенства права є одним з найважливіших завдань у напрямі інтеграції України в ЄС, від успішності виконання якого значною мірою залежатимуть політичні оцінки, які будуть виставлятись Україні в Європейському Союзі.
Матіас Гартвіг (Інститут закордонного публічного і міжнародного права ім. Макса Планка, м. Гейдельберг, Німеччина) у своєму виступі основну увагу звернув на те, що ключовим принципом, який випливає з доктрини правової держави, є те, що держава і органи зобов’язані дотримуватись права, яке вони створюють. Крім того, він відзначив, що від відповіді на питання про те, чи є держава правовою, значною мірою залежать перспективи її членства у Євросоюзі. Більшість принципів правової держави, як згодом відзначив професор Козюбра, тісно переплітаються з „підпринципами” принципу верховенства права. Колишній керівник управління Міністерства юстиції Німеччини Юрген Томас відзначив, що втілення в життя концепції правової держави значною мірою залежить від суду. Більше того, на його думку, право на доступ до суду та право на чесне судове провадження, здійсненню якого не можуть завадити формальні перешкоди, є фундаментом правової держави. Також він звернув увагу на те, що в Україні існують суттєві проблеми з доступністю правосуддя (багато хто не може оплатити судові послуги, система безоплатної правової допомоги в Україні поки що не функціонує) та незалежністю судів і суддів, довірою громадян до суду. Керівник Програми правової держави в Південно-Східній Європі Фонду Конрада Аденауера Роос Штефані Рікарда окреслила проблеми, з якими зіштовхнулися Румунія та Болгарія в процесі втілення в життя принципів правової держави (загалом ці проблеми є аналогічними до тих, з якими зараз стикається Україна).
Завідувач кафедрою державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», суддя Конституційного Суду України у відставці, професор Микола Козюбра основну увагу зосередив на проблемах, пов’язаних з реалізацією тих принципів, які випливають з принципу верховенства права. Зокрема, він звернув увагу на те, що: 1) принцип забезпечення прав і свобод громадян як основний орієнтир діяльності органів влади в Україні не дотримується через те, що в Україні права людини виводяться з законодавчих норм та наслідків дії відповідних норм; 2) принцип захисту меншості від більшості як основа демократичної держави в Україні тлумачиться спотворено: демократія часто розглядається як влада більшості над меншістю; 3) принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову на практиці не діє (це знайшло відображення у новій редакції Конституції, яка розбалансувала організацію влади на вищому рівні, а також у існуючих спробах обмежити роль судової влади як у здійсненні конституційного контролю, так і у прагненні політиків змінити порядок обрання суддів загальних судів); 4) практика самостійного розширення повноважень парламенту, глави держави та органів виконавчої влади за межі, окреслені Конституцією та законами України, не відповідає принципам обмеження дискреційних повноважень та законності управління, які прямо випливають з принципу верховенства права; 5) в Україні не в повній мірі забезпечується принцип верховенства Конституції, оскільки окремі положення Основного Закону часто тлумачаться буквально, без системного зв’язку з іншими її положеннями та без прив’язки до існуючих реалій (динамічне тлумачення Конституції не є поширеним в Україні); 6) принцип правової визначеності та довіри до права нівелюється не лише органами законодавчої і виконавчої влади, але і Конституційним Судом (рішення Конституційного Суду України у справах, пов’язаних із незастосуванням принципу заборони зворотної дії законів у часі до юридичних осіб, наданням президенту права висувати свою кандидатуру на виборах третій раз) та загальними судами.
Більшість тез виступу Миколи Козюбри була підтримана Урядовим уповноваженим у справах Європейського суду з прав людини Юрієм Зайцевим. Ю.Зайцев також звернув увагу на те, що забезпечення принципу верховенства права потребує внесення змін до законів України, які прямо випливають з рішень Європейського суду з прав людини у справах проти України (відсутність відповідної законодавчої роботи призводить до подання нових позовів проти України, які розв’язуються Європейським судом за аналогією), а також проведення фундаментальних наукових досліджень з проблем верховенства права, виконання Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод, перебудови системи правової освіти та фундаментальної правової науки з урахуванням тих тенденцій, які мають місце у країнах Європи.
Голова Правління Української Гельсінської спілки з прав людини Євген Захаров дещо змінив акцент дискусії, наголосивши на необхідності тісної співпраці між адвокатами (залучення до розгляду справ, надання адвокатам доступу до практики національних судів та Європейського суду), суддями (у формі надання суддям інформації про практику Європейського суду з прав людини та проведення спеціалізованих семінарів для суддів) і правозахисними організаціями (шляхом залучення до правозахисної діяльності адвокатів, підвищення рівня правової культури і освіти суддів, обміну інформацією/досвідом) та запровадження спеціалізації правозахисних організацій із захисту окремих, а не всіх прав людини і громадянина.
Тема механізмів захисту прав і свобод людини та громадянина була продовжена суддею Конституційного Суду у відставці, викладачем кафедри державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія» Миколою Савенком. Він запропонував запровадити конкретні механізми деполітизації інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини шляхом обмеження строків перебування Уповноваженого на посаді, встановлення заборони на участь омбудсмана у виборах під час перебування на посаді та протягом 5 років після складання повноважень, а також наголосив на необхідності надання громадянам права безпосереднього звернення до Конституційного Суду із конституційною скаргою (ця пропозиція також була підтримана Анатолієм Селівановим та Романом Романовим).
Директор програми «Верховенство права» Міжнародного фонду «Відродження» Роман Романов наголосив на необхідності реформування прокуратури (позбавлення прокуратури функції загального нагляду, відновленої конституційною реформою 2004 року), інституту адвокатури (шляхом, зокрема, запровадження єдиної Асоціації адвокатів як саморегульованого органу, який здійснюватиме узагальнення адвокатської практики), внесення змін до Закону „Про об’єднання громадян” (який дозволятиме громадським, у тому числі правозахисним організаціям, захищати інтереси не лише своїх членів, але й інших осіб), створення системи безоплатної правової допомоги.
У продовження цієї теми Голова Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, суддя вищого кваліфікаційного класу Віктор Кривенко наголосив на необхідності внесення ґрунтовних змін до Закону „Про статус суддів”, які, з одного боку, забезпечать незалежність суддів у здійсненні правосуддя від впливу з боку законодавчої і виконавчої влади, а з іншого – передбачатимуть запровадження прозорих механізмів добору кандидатів на посади суддів. При цьому він піддав критиці внесений Президентом проект Закону „Про внесення змін до Закону „Про статус суддів”, відзначивши, що законопроект встановлює занадто формалізовані завищені вимоги до претендентів на суддівську посаду. Щоправда, з критикою В.Кривенка не погодився заступник Голови Центру політико-правових реформ Роман Куйбіда, який відзначив, що високий ступінь формалізованості вимог до кандидатів на посади суддів пояснюється необхідністю формування якісного суддівського корпусу та ліквідації існуючих корупційних схем в процесі призначення суддів на посади. До пріоритетів забезпечення принципу верховенства права Р.Куйбіда відніс, серед іншого, неухильне дотримання принципу вмотивованості судових рішень (на сьогодні в мотивувальній частині більшості судових рішень наявні лише посилання на норми законодавства, без розкриття змісту самих норм), реформування системи правоохоронних органів, прийняття нового Кримінально-процесуального кодексу та Кодексу про адміністративні проступки.
Проблема впровадження процесуальних механізмів забезпечення принципу верховенства права була розкрита у виступі представника Німецького Фонду Міжнародного Правового Співробітництва Геннадія Рижкова. В контексті реформування системи безоплатної правової допомоги він звернув увагу на ряд положень законопроекту „Про безоплатну правову допомогу”, які на сьогодні потребують подальшого удосконалення, зокрема – порядок прийняття рішень про надання правової допомоги безоплатно (пан Рижков висловив пропозицію, щоб відповідне питання вирішувалось судом ще до розгляду справи по суті), критерії надання особі права на безоплатну правову допомогу (основним критерієм, на його думку, має бути не приналежність до пільгових категорій громадян, а рівень доходів відповідного учасника процесу). До основних напрямів забезпечення права на судовий захист Г.Рижков відніс: прискорення створення системи адміністративних судів, запровадження гарантій реалізації права бути заслуханим судом (що дозволить припинити практику т.зв. „рейдерських нападів”), удосконалення порядку розподілу справ між суддями одного суду (позбавлення голови суду права одноосібно розподіляти справи між суддями), зменшення навантаження на апеляційну та касаційну інстанцію шляхом звуження підстав для апеляційного і касаційного оскарження на основі судової практики, прийнятої в аналогічних справах, прийняття Адміністративно-процедурного кодексу, який визначить засади адміністративного провадження і сприятиме зменшенню навантаження на адміністративні суди, реформування публічної служби у напрямі посилення гарантій трудових прав службовців, кар’єрного росту, забезпечення аполітичності служби та служіння інтересам людини.
Постійний представник Верховної Ради у Конституційному Суді Ук, професор Анатолій Селіванов, підкреслив необхідність удосконалення організації роботи Конституційного Суду України шляхом створення в Конституційному Суді двох окремих палат, одна з яких розглядала б спори у справах за зверненнями громадян (або, у разі запровадження інституту конституційної, – скаргах), а інша – решту справ.
Суддя Вищого господарського суду Борис Поляков звернув увагу на проблеми реформування господарських судів, відзначивши, що реалізація „малої судової реформи” 2001 року суттєво ускладнила роботу господарських судів та захист порушених прав суб’єктів господарювання. Б.Полякова виступив за необхідність розвантаження роботи господарських судів шляхом поширення практики досудового врегулювання спорів, запобігання зловживанням сторонами своїми процесуальними правами, скорочення строків оскарження прийнятих господарськими судами рішень, забезпечення стабільності судових рішень.
Підготовлено експертами Лабораторії законодавчих ініціатив
за наслідками міжнародної конференції «КВАЛІФІКОВАНИЙ ПРАВОВИЙ ЗАХИСТ ГРОМАДЯНИНА:
ПРИНЦИПИ ПРАВОВОЇ ДЕРЖАВИ ЯК СКЛАДОВА ЧАСТИНА ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ПОЛІТИЧНОЇ ІДЕНТИЧНОСТІ»
|
