ПРАВА ЛЮДИНИ №35, 2005
***
ПОЛІТИКА І ПРАВА ЛЮДИНИ
Конституційний лад є під загрозою без Конституційного Суду
Голові Верховної Ради України
Володимиру Литвину
Головам депутатських груп і фракцій у
Верховній Раді України
Українська Гельсінська спілка з прав людини звертається до Вас з вимогою негайно вжити заходів до прийняття присяги суддями Конституційного Суду, які вже призначені на посаду судді, та обрати суддів до Конституційного Суду Верховною Радою України.
Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні і є гарантом додержання прав людини та основних свобод усіма органами влади й принципу верховенства права. Це визначає надзвичайну важливість цього інституту в демократичних країнах. Тому конституційна юстиція, як міцна опора демократії, не може бути предметом політичних домовленостей чи спекуляцій.
Склалася ситуація, коли робота цього органу є заблокованою парламентом. Керівництво парламенту відмовляється прийняти присягу у суддів, що були призначені Президентом та з’їздом суддів України, без якої вони не можуть виконувати свої функції. Це публічно пояснюється необхідністю одночасного прийняття присяги усіма суддями, що не вимагається жодним законом України та фактично обмежує право інших інститутів влади призначати суддів від свого імені. Паралельно з цим процесом у парламенті увесь час блокується обрання суддів Конституційного Суду Верховною Радою України.
Голова парламенту та лідери фракцій повинні прислухатися до рекомендацій міжнародних організацій, зокрема, Венеціанської комісії Ради Європи та ПАРЄ, щодо відновлення роботи єдиного органу конституційної юстиції в Україні шляхом негайного прийняття присяги новопризначених суддів. Блокування цього процесу не має жодних виправдань і має ознаки узурпації влади через обмеження конституційних прав Президента та судової гілки влади.
Паралельно голови політичних груп і фракцій у парламенті повинні провести переговори з метою обрання кандидатур до Конституційного Суду Верховною Радою України, оскільки не обрання суддів є порушенням конституційного обов’язку парламенту, що підриває його авторитет, основи конституційного ладу та стабільність в суспільстві. Слід відзначити, що парламент проявляє політичну нездатність впоратись з одним з основних своїх обов’язків.
Небажання певних політичних сил голосувати за кандидатури до Конституційного Суду України не є підставою для обмеження права Президента та з’їзду суддів щодо призначення суддів до Конституційного Суду України.
Ми вважаємо, що побоювання політичних сил щодо можливого розгляду умов прийняття закону №2222 від 8 грудня 2004 року, яким внесено зміни до Конституції, не може бути підставою для блокування роботи найважливішого органу конституційної юстиції, оскільки дані зміни до Конституції можуть буті переглянуті у будь-який час, коли Конституційний Суд розпочне свою роботу.
Тому ми вимагаємо від Голови Верховної Ради України та Голів груп і фракцій парламенту:
1. негайно прийняти присягу суддів Конституційного Суду, які раніше були призначені Президентом України та з’їздом суддів України;
2. провести обрання суддів до Конституційного Суду України Верховною Радою України.
Євген Захаров,
Голова правління УГСПЛ
Володимир Яворський,
Директор програм УГСПЛ
Доповідь Голови Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин Г.Й. Удовенка на конференції «Українські реалії та стандарти Європейського комітету із запобігання катувань»
Шановні учасники конференції!
Від імені Комітету Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин щиро вітаю усіх учасників конференції.
Сьогодні ми зібрались щоб вкотре обговорити дуже складну та суспільно-резонансну проблему – застосування фізичного насильства працівниками правоохоронних органів в ході затримання та досудового слідства. Широке обговорення цієї проблеми необхідно ще й тому, що на сучасному етапі, з приходом нової влади Україна має унікальний шанс стати правовою державою, припинити нарешті це жахливе та ганебне явище.
Тому, на мій погляд, необхідно обговорювати не тільки застосування катувань, а й загалом протизаконного фізичного насилля до затриманих з боку працівників правоохоронних органів. Це більш масштабна проблема, яка й породжує надалі застосування катувань, як крайньої форми фізичного та психічного насильства.
За даними досліджень, проведеними в 2004-2005 роках, до 84% затриманих правоохоронними органами осіб зазнають психічного чи фізичного насильства, більше половини опитаних вказують на те, що під час слідства їх били, а 13% – вказують на застосування проти них катувань з застосуванням спецзасобів. У той же час, протизаконне насильство не розглядається населенням серед головних вад у роботі правоохоронних органів.
Зазначене свідчить не тільки про масштабність проблеми, а й про потребу застосування комплексного підходу до її вирішення. На мій погляд необхідно змінити не тільки чинне законодавство та посилити відповідальність за такі дії, а й змінити психологію суспільства, ставлення громадян до цієї проблеми. На жаль, за роки функціонування тоталітарної системи, людське життя та здоров'я перестало бути головною суспільною цінністю. Працівники правоохоронних органів народжуються, виховуються і живуть в цьому середовищі – вони його невід'ємна частина. Неможливо змінити їх психологію, не змінивши психологію суспільства в цілому.
В той же час, необхідне вдосконалення чинного законодавства у сфері прав людини в частині посилення відповідальності працівників правоохоронних органів за застосування тортур та катувань. Як представник законодавчого органу я детальніше зупинюсь на цьому питанні.
Вам відомо, що до останнього часу Кримінальний кодекс України не передбачав прямої відповідальності працівників правоохоронних органів за ці діяння. У разі порушення кримінальної справи за застосування катувань працівників правоохоронних органів притягували до відповідальності головним чином за ст. 365 КК «Перевищення службових повноважень». Зазначена стаття передбачає досить м'які санкції для такого типу злочину.
За ініціативи народних депутатів України (значною мірою і нашого Комітету) був прийнятий та 12 січня 2005 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення правового захисту громадян та запровадження механізмів реалізації конституційних прав громадян на підприємницьку діяльність, особисту недоторканність, безпеку, повагу до гідності особи, правову допомогу, захист).
У зазначеному Законі викладено нову редакцію ст. 127 Кримінального кодексу. Частини 3 та 4 статті передбачають кримінальну відповідальність працівників правоохоронних органів за катування. Найменший термін ув'язнення – 10 років.
Цим же законом внесено зміни і до Закону України «Про міліцію», спрямовані на забезпечення прав затриманих. Зокрема, у відповідності з цими змінами:
• посилюється право на захист особи з моменту затримання;
• на міліцію покладається обов'язок протягом двох годин після затримання повідомити про це родичам, захиснику, адміністрації за місцем роботи чи навчання;
• затриманому надається право відмовитись від будь-яких пояснень чи свідчень до прибуття захисника;
А також визначені підстави для відшкодування та види шкоди, що підлягають безумовному відшкодуванню за рішенням суду. На працівників міліції покладається зобов'язання «забезпечувати затриманим або заарештованим (взятим під варту) особам право на юридичний захист у порядку, передбаченому цим Законом та іншими нормативно-правовими актами».
Не зважаючи на ряд прогресивних кроків нашої держави у сфері захисту прав людини, ситуація залишається напруженою. За інформацією Генеральної прокуратури України, за перше півріччя 2005 року судами України притягнуто до кримінальної відповідальності 212 працівників міліції за вчинені ними злочини, з яких 43 — за застосування недозволених методів слідства. За цей же період 2004 року за такого типу злочини до кримінальної відповідальності було притягнуто 52 працівника міліції.
Органами слідства за ст. 127 порушено 33 кримінальні справи (за 6 міс. 2004 p. – 21 справа).
Звертаю увагу на останні цифри. Наявна державна статистика дає кількість порушених справ по ст. 127 в цілому, не розмежовуючи статистику на злочини, скоєні працівниками правоохоронних органів чи цивільними особами. Тому, слід погодитись з висновками, зробленими у звіті щодо відсутності достовірної інформації (навіть просто статистичної) щодо застосування катувань працівниками правоохоронних органів. Скажу більше, такої державної статистики просто не існує.
Нагадаю, в Україні існує кримінальна відповідальність за злочини, пов'язані з застосуванням фізичного та психічного насилля, передбачена статтями 127,371,372. Кримінального кодексу України. Зокрема, стаття 373 називається «Примушування давати показання». За аналізом звернень, що надходять до Комітету від громадян та громадських організацій близько у 80% випадках застосування фізичного чи психічного насилля з боку працівників правоохоронних органів здійснюється якраз з метою примусити дати показання, чим, відповідно, поліпшити показники розкриття злочинів.
Постає питання: Скільки працівників правоохоронних органів було засуджено за цією статтею? Статтею, котрою повинно викорінюватись чи не найбільше зло правоохоронної системи – гонитва за показниками, відсотком розкриття злочинів. Відповідь, попри усі намагання, ми не знайшли ні в Генпрокуратура ні в МВС. За офіційною інформацією Верховного Суду України такі дані у судовій статистиці не відображаються. Постає питання: чому? І де тоді такі дані відображаються? Адже відповідальність посадових осіб, в тому числі і правоохоронних органів, за такі злочини передбачена Кримінальним кодексом України.
Вже більше двох років Комітет неодноразово порушував питання щодо доцільності ведення органами прокуратури та судовими інстанціями окремої статистики, котра відображала б відповідальність правоохоронців за скоєні злочини стосовно порушення прав затриманих та ув'язнених, застосування фізичного насилля та катувань. Але результату, поки що, ніякого.
Хоча й помітна тенденція до покращення ситуації, випадки застосування катувань продовжувались і в 2005 році. До державних установ України, зокрема до Генеральної прокуратури продовжують надходити численні листи громадян, що свідчать про застосування працівниками правоохоронних органів неправомірних методів слідства.
Так, за офіційною інформацією Генеральної прокуратури (на вересень 2005 року) слідчими органів внутрішніх справ допущено 49 фактів незаконного притягнення до кримінальної відповідальності (54 за аналогічний період минулого року), судами виправдано 31 особу (16 – за аналогічний період 2004 p.). Як зазначає Генеральна прокуратура: «Основними причинами зазначеного є порушення органами дізнання кримінально-процесуального законодавства, зокрема передчасне затримання особи, відсутність належного відомчого контролю. Загалом, на вимогу прокурорів до дисциплінарної відповідальності притягнуто 14117 працівників міліції, з яких 105 – за застосування недозволених методів слідства і дізнання.»
Проводячи роботу по попередженню застосування тортур в Україні, Комітет значну частину своєї уваги зосередив на роботі правоохоронних органів, провадячи її одночасно в законотворчій та практичній площинах. Практична площина має своїм підґрунтям звернення громадян, фізичних та юридичних осіб. Значна частина таких звернень в тій чи іншій мірі містить інформацію про застосування фізичного впливу чи ведення заборонених методів слідства з боку працівників правоохоронних органів та виправно-трудових установ. Жодне з вказаних порушень не залишалося поза увагою. З метою їх усунення Комітет звертався практично до усіх органів виконавчої та судової влади з вимогами про проведення відповідних розслідувань та притягнення до відповідальності винних. Однак, на жаль, ми не можемо навести жодного прикладу ефективного реагування, розслідування затягуються в часі.
А тим часом чисельні скарги та заяви продовжують надходити до Комітету. Ось цитата з скарги громадянина Колесніченка М.Ю., котра 16 вересня ц.р. надійшла до Комітету: «Ко мне применяли неадекватные меры, надевали противогаз на голову и перекрывали воздух, пока я не потерял сознание, мне одели наручники за спиной и подвесили на дверь, так называется «ласточка» и применяли ко мне разнообразные пытки с невыносимою болью, и заставляли этим подписывать документы».
Комітет у своїй роботі активно використовує доступний йому механізм парламентського контролю. Зокрема, проводиться ряд «круглих столів», семінарів на яких обговорювались окремі питання по запобіганню застосування тортур в Україні Проведено ряд зустрічей з міжнародними правозахисними організаціями. Зокрема, 26 вересня ц.р. в Комітеті відбулося обговорення звіту Міжнародної амністії «Україна Час діяти: Катування та жорстоке поводження з затриманими в міліції» за 2004-2005 роки. Слід зазначити, що цей ґрунтовно підготовлений документ містив не тільки інформацію щодо проблеми, а й ряд конкретних рекомендацій органам державної влади щодо запобігання катуванням.
Зазначений звіт був надісланий Комітетом до зацікавлених міністерств та відомств з відповідними рекомендаціями щодо шляхів законодавчого вирішення порушених в ньому проблем.
Але попри усі зусилля залишається ряд питань. Головне з них: Чому існує така ситуація? Що треба зробити, щоб викорінити це ганебне явище? Подвійно ганебне, якщо тортури та катування застосовують працівники правоохоронних органів, головне покликання яких захищати права людей. У міжнародній юридичній практиці такі дії вважаються одним з найбільш загрозливих різновидів посягань на систему правосуддя, оскільки не тільки суттєво знижують її авторитет та довіру громадян до правоохоронних органів, але і ставлять під сумнів легітимність цієї системи. Діяльність з охорони правопорядку не може бути пов'язана з його порушенням. Чому і до цього часу правоохоронці продовжують відчувати безкарність за свої дії? Комітет наполегливо намагається знайти відповіді на ці та інші питання, щоб, в першу чергу, виявити прогалини в існуючому, зокрема, кримінальному законодавстві, які необхідно негайно заповнити відповідними нормами. Можливо, існуючі норми потребують ще більшого посилення та жорсткіших санкцій за такі злочини? Чи неефективність існуючих засобів протидії застосуванню правоохоронцями катувань знаходиться, переважно, в площині моральній? Свою роль відіграє і не достатня професійність слідчих прокуратури, недобросовісність окремих працівників підрозділів внутрішньої безпеки МВС, які проводять попередню перевірку. А все це і надалі цементує непохитна кругова порука правоохоронців, яка породжує впевненість в безкарності та нові й нові випадки катувань у практиці роботи правоохоронців.
Іншим фактором, що сприяє застосуванню катувань є існуюча, широка практика використання, зокрема, і судами, визнань, як безумовної доказової бази. Це відбувається навіть тоді, коли визнання підсудного є єдиним доказом його вини. Вибачте, але мабуть і горезвісно відомий радянський прокурор Вишинський не сподівався, що його правові постулати виявляться такими живучими.
Наступна важлива проблема – безвідповідальність держави в цілому за випадки застосування катувань та жорстокого поводження. Як вже мною згадувалось, основною причиною тут є повільність і неефективність розслідування випадків катувань. Прокуратура неохоче проводить такі розслідування. Часто вони обмежуються поверхневою перевіркою заяви потерпілого від катувань. У випадку порушення кримінальної справи, йде затягування часу, навіть якщо жертва прямо вказує на осіб, що застосували до неї катування.
Слід зазначити, що в минулому та цьому році Комітетом проведено ряд заходів з обговорення проблеми застосування фізичного та психічного насильства працівниками правоохоронних органів. Це розширені засідання Комітету з запрошенням керівників правоохоронних органів, експертів та ЗМІ, круглі столи, робочі наради тощо. За результатами зазначених заходів було напрацьовано та направлено до Кабінету Міністрів України, центральних органів державної виконавчої влади відповідні рекомендації та пропозиції по застосуванню заходів, котрі дали б можливість викорінити це ганебне явище. Безпосередньо Комітетом або за його участі напрацьовувались конкретні зміни до законодавчих актів, спрямовані на протидію застосування катувань.
Повністю погоджуюсь та підтримую першочергову потребу в тому, щоб катування та жорстоке поводження були засуджені Президентом України, Урядом. І це повинно бути зроблено публічно, висвітлено як окрему проблему, котра турбує вище керівництво країни.
Необхідно зламати саму атмосферу замовчування цього явища, сформувати на державному рівні позицію нетерпимості та неприпустимості існування практики жорстокого поводження та катувань в системі правоохоронних органів.
Хочу вас запевнити, Комітет докладе усіх зусиль для того, щоб з цими рекомендаціями ознайомились усі гілки влади, щоб кожен їх пункт був ретельно проаналізований та втілений в життя. За результатами аналізу рекомендацій, Комітет планує провести круглий стіл за участі зацікавлених представників органів державного управління, на якому напрацювати колективну позицію щодо їх практичного втілення та відповідні рекомендації Уряду України.
У Чорткові громадськість проти конституційної реформи
25 грудня 2005 року у м. Чорткові, у приміщенні Народного дому ім К. Рубчакової проведено громадські збори за колізіями «конституційної реформи». На зборах було ухвалено звернення до Президента України та Голови Верховної Ради України.
Учасники зборів вважають, що: «Остаточну крапку у розв'язанні правової кризи може та повинен поставити Конституційний Суд. Відтак, ми звертаємось до Вас, як до гаранта Конституції України та Голови всенародно обраного вищого законодавчого зібрання, з пропозиціями: прискорити формування нового складу Конституційного Суду та якнайскоріше зробити подання щодо відповідності Конституції Законів України «Про внесення змін до Конституції України» та «Про статус депутатів місцевих рад».
Ми сподіваємось, що Конституційний Суд виявить високу фаховість та прийме рішення, що відповідатиме принципам верховенства права.
Ми переконані, що жодна політична доцільність не може порушувати народного волевиявлення. Нагадуємо, що за Конституцією України (ст. 5) «Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами».
Наш інформ.
Знову недоторкані...
Депутати Луганської обласної ради не дали згоди на притягнення до кримінальної відповідальності депутата облради, екс-голови Новопсковської райдержадміністрації Станіслава Чернявского. На сесії виступив в.о. прокурора Луганської області, який повідомив, що проти Чернявського порушена кримінальна справа за фактом участі у фальсифікаціях під час другого туру президентських виборів.
За словами прокурора, Чернявський давав на виборчій дільниці вказівки, за кого і скільки має бути віддане голосів. У процесі розслідування цієї справи голова виборчої комісії Новопсковського району визнала, що здійснила фальсифікацію результатів голосування за розпорядженням Станіслава Чернявского.
У відповідь Станіслав Чернявський заявив, що не давав подібних вказівок членам виборчих комісій. «Я десь на нараді висловив просто свої побажання, що непогано було б, якби в другому турі виборів були такі ж показники, як і в першому. Тим більше, свою підтримку Януковича я ніколи не приховував». Депутати обласної ради більшістю голосів прийняли рішення не давати згоди на притягнення до кримінальної відповідальності Станіслава Чернявського.
Висновок Національної комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права
«Національна комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права створена Президентом України для того, щоб сприяти українській владі утверджувати принципи демократії, верховенства права і забезпечення прав людини. Відповідно до свого мандату, Комісія розглянула питання дотримання конституційної процедури при внесенні змін до Конституції України шляхом ухвалення Закону України «Про внесення змін до Конституції України» 8 грудня 2004 року № 2222-VI та відповідності положень цього закону загальним засадам Конституції України та європейським стандартам». Про це повідомив журналістам Міністр юстиції України, голова Національної Комісії Сергій Головатий за підсумками пленарного засідання Національної Комісії 27 грудня 2005 року.
За словами Сергія Головатого, Комісія дійшла висновку, що «процедура, за якою вносилися зміни, та їх зміст не відповідають вимогам, які встановлені українським народом в Конституції України 1996 року, а також не відповідають у змістовій частині принципам, що випливають з членства України в Раді Європи: не відповідають вимогам, закладеним у Статуті Ради Європи, в Європейській конвенції з прав людини, тобто – європейським стандартам».
Грубим порушенням, зокрема, було пакетне голосування Закону «Про внесення змін до Конституції України». Як зауважив Міністр юстиції, «Процедура прийняття законів розписана в Конституції України і Регламенті Верховної Ради. Внесення змін до Конституції відбувається за ускладненою процедурою. Вищий рівень вимог обумовлений необхідністю захищати конституційний лад країни. Пакетне голосування юридично не передбачене. Тому говорити про те, що якесь пакетне голосування має юридичні наслідки для того, що юридично не було обґрунтовано – це абсурд, це політичні торги».
За словами Сергія Головатого, висновок схвалений на пленарному засіданні Національної комісії 27 грудня 2005 року – це «сухий юридичний аналіз, позбавлений політики». Експертний висновок Комісії має рекомендаційний характер, оскільки Національна комісія не є органом державної влади, який ухвалює політичні рішення. Національна комісія надішле висновок усім суб'єктам законодавчої ініціативи: Президентові України, Уряду та усім депутатам. Як суб'єкти законодавчої ініціативи вони наділені правом оскаржити конституційність змін.
Ïðåñ-ñëóæáà ̳í³ñòåðñòâà þñòèö³¿ Óêðà¿íè
КАТУВАННЯ ТА ЖОРСТОКЕ ПОВОДЖЕННЯ
Жизни журналистов снова под угрозой?
Поздним вечером 28 декабря был избит и ограблен журналист газеты «Новая Каховка» Константин Иванов. Обирают и бьют в городе многих, но нашему коллеге двое налетчиков сказали прямо: «Ты нам на…. не нужен. Нам заплатили очень большие деньги, чтобы мы тебя предупредили. Ты написал не то об одном человеке. Знаешь … последовала кличка.» Словесные аргументы сопровождались весьма чувствительными ударами по голове и телу лежащего на земле корреспондента. Исчез рабочий блокнот, редакционная цифровая камера, сорван серебряный крестик с цепочкой. Заявление о нападении в связи с профессиональной деятельностью прокуратура приняла без сучка и задоринки, чего не скажешь о милиции. Нет, там тоже все взяли, но почему-то и в заявлении, и в объяснительной следователь упорно избегал формулировок о том, что налет связан с работой пострадавшего. Сухая констатация факта ограбления и очевидных телесных повреждений – и ни словом больше. Не знаем, может быть так надо или уголовное дело по ст.171 УК Украины «препятствование законной профессиональной деятельности журналиста» для новокаховских следователей в новинку? Тем более, что нападавших газетчик не увидел, не дали. Да и что рассмотришь, лежа лицом вниз с прижатой коленом головой на холодной земле. Более чем странно прозвучала фраза, принародно брошенная одним из дежурных офицеров: «Что вы тут придумали? Вам лишь бы расписать!» Надеемся, что это просто неудачная шутка, а не стиль работы Новокаховского ГОВД. Кстати, в ноябре прошлого года, когда была предпринята попытка ареста тогдашнего мэра, а ныне губернатора Херсонщины Бориса Силенкова в подобной ситуации с тем же многострадальным «цифровиком» оказался наш коллега Дмитрий Орлов. Но тогда в роли грабителя был начальник областного УБОП Евгений Корнишев, причем при множестве свидетелей. Хода делу не дали. История повторяется?
Очень не хотелось бы так думать. По нашим предположениям покушение может быть вызвано рядом критических статей о проблемах новокаховского завода «Сокол» и взаимоотношений местных депутатов-коммерсантов с властью, над которыми в последнее время работал Константин Иванов. Вольно или невольно он мог задеть многих. Надеемся, что истину рано или поздно установят компетентные органы, если конечно не спустят дело на тормозах…
Журналисты газеты «Новая Каховка»
ДОСТУП ДО ІНФОРМАЦІЇ
Влада повинна діяти прозоро
Юрій Чумак, м.Чугуїв
«Уряд без загальнодоступної інформації чи засобів її отримання є не чим іншим, ніж прологом до фарсу чи трагедії, або ж, імовірно, того й іншого».
Цей вислів належить не сучасному українському «опозиціонерові», який тільки нещодавно, внаслідок революції, злетів з теплого чиновницького крісла і удає з себе захисника інтересів народу. Цю влучну фразу промовив ще у 1882 році Джеймс Медісон, колишній Президент США. Однак, і на сьогоднішній день вона не втратила своєї значущості, навпаки, з розвитком інформаційного суспільства стала ще більш актуальною.
Стрижнем справжньої, а не декларативної демократії, є повноцінна активна участь народу у процесі прийняття державних рішень. Голос громадськості повинен бути почутий не тільки під час виборів, коли всі кандидати, зазвичай, «пригадують» про свої зобов’язання перед народом, проводять зустрічі, гарячі лінії, організовують «громадські приймальні» та обіцяють, обіцяють, обіцяють… Жителі демократичної країні мають право постійно впливати на слуг народу, щоби ті, приймаючи рішення, керувались не власними міркуваннями, а інтересами тих самих людей, які їх обрали.
Це можливо лише за умови, коли громадян долучають до обговорення важливих проблем та питань, коли це обговорення проводиться прозоро, публічно та гласно. У Сполучених Штатах цей принцип має назву «впустити промінь сонця», він закріплений у спеціальному законі та передбачає проведення відповідних зібрань (фактично – громадських слухань) для спільного розв’язання урядових питань.
Але, задля того, щоб обговорювати будь-які питання, мати особисту думку, необхідне важливе підґрунтя – власне, інформація, на основі якої цю думку можна сформувати. У провідних демократичних країнах прийнято закони про свободу інформації, завдяки яким їх мешканці мають змогу одержувати від різноманітних державних органів копії певних документів, домагаються оприлюднення важливих нормативних актів, отримують необхідну письмову інформацію у відповідь на свої запити. Існуючий в Україні Закон «Про інформацію» не є досконалим, однак, і тими можливостями щодо доступу до інформації, що в ньому закладені, наші громадяни майже не користуються. Чиновники ж, яким інколи все ж таки доводиться відповідати на інформаційні запити, як правило, вважають інформацію, що зберігається у державних органах, ледве не своєю власністю та намагаються її приховати частіше, ніж надати прохачеві, зазвичай вони мають невелику фахову підготовку з цього питання і ще менше бажання сумлінно його опрацьовувати (бо легше написати з десяток відписок, ніж одну досконалу повну відповідь).
Крім того, держслужбовці та посадові особи органів місцевого самоврядування повинні постійно інформувати про свою діяльність, звітувати про проведену роботу. Для цього в усьому світі створюються відповідні прес-служби, які доносять інформацію через інформаційні агентства, організовують для ЗМІ прес-конференції, розповсюджують прес-релізи тощо. В нашій країні всі демократичні новації накладаються на пострадянській менталітет, в результаті чого народжуються якісь дивовижні потвори. І в питанні з інформуванням громадян без цього не обійшлося. По-перше, було збережено збанкрутілу (і в моральному, і в економічному сенсі слова) систему «державних та комунальних ЗМІ», які, замість того, щоб об’єктивно надавати інформацію про новини в державі та регіонах, постійно перетворюються на рупори суцільної пропаганди та агітації (власна річ, на користь своїх «хазяїв»). До речі, нова влада обіцяла цю ситуацію докорінно змінити та ЗМІ роздержавити, однак, як видно, напередодні виборів вирішила не позбавляти себе гарантованого шматку медіа-ресурсу. Це видно на прикладі того, що ідею заснування на базі УТ-1 громадського телебачення поки що просто заговорили. По-друге, створені скрізь і повсюди при держустановах прес-служби та відділи зв’язків з громадськістю працюють у викривленому інформаційно-правовому полі: замість того, щоб вирішувати, як якісніше донести до громадян інформацію через різноманітні ЗМІ, фактично займаються посередництвом та дозуванням її передачі до кишенькових державних та комунальних. Решті газет та теле-радіоустанов доводиться обходитись тими крихтами інформації, яку випадково вдається вхопити на нерегулярних «пресухах».
Проте, ситуація може змінитися на краще (і, поволі, дійсно вже змінюється). Але для докорінного її поліпшення чиновники повинні збагнути, що народ буде їм більше довіряти не тоді, коли вони приймають суспільно значущі рішення кулуарно, потайки, як самим на думку спаде, а тоді, коли порадяться з людьми, прозоро та виважено. Не тоді, коли «електорат» годуватимуть переможними реляціями та пропагандистськими гаслами, а тоді, коли надаватимуть правдиву інформацію з роз’ясненнями та подробицями. Не тоді, коли будь-який папірець, що народився у місцевій адміністрації чи то виконкомі, вважатиметься ледве не «державною таємницею», а тоді, коли документи будуть доступними для широкого загалу, щоб в народі не виникало підозр, що влада його дурить та займається сумнівними оборудками.
Але для цього й громадськість повинна бути більш свідомою та вимагати від своїх слуг, тобто, чиновників, працювати прозоро. Бо, як відомо ще зі шкільної парти, не є соромом не знати, соромно не хотіти мати знання
Мэр Артемовска «душит» независимые СМИ
Владимир Березин, г. Артемовск
Уже около 10-ти лет существуют в Артемовске два телевидения – частное и коммунальное. И вот впервые бессменный мэр города Алексей Рева в своей статье в горсоветовской газете «Вперед» практически дал команду «фас» на уничтожение частного кабельного телевидения «Заказ». Из-за чего же разбушевался Голова? Не потому ли, что руководитель телевизионного ЧП Игорь Севастьянов с декабря 2004 года стал показывать «5-й канал»!?
Об этом Алексей Рева откровенно высказывается в газете «Вперед» за 22 декабря 2005 года. Причем, он обвинил Севастьянова в предательстве интересов Партии Регионов, в которой оба и состоят.
Но возможно ли было в Донбассе, а тем более в Артемовске, до декабря 2004 года предпринимателю быть в другой партии или хотя бы высказывать предпочтения? В Артемовске, например, в Партии Регионов (ПР) состоял практически каждый 4-й взрослый житель города (перещеголяли даже КПСС). А как иначе – ведь туда были насильно согнаны большинство работников налоговой инспекции, самых крупных предприятий города – завода шампанских вин, «Артемсоли», завода по обработке цветных металлов, «Вистека» и т.п. Команда мэра «ату «Заказ» местной ячейкой ПР была выполнена незамедлительно. Во главе с депутатом горсовета от ПР Севериновым (зам. директора завода по обработке цветных металлов), членом исполкома Андреевым (содержателем сети магазинов и кафе) состоялся так называемый «митинг протеста против «Заказа». На нем несколько десятков работников, прежде всего, завода по обработке цветных металлов, требовали закрытия телевидения «Заказ». Народ, якобы, не хочет смотреть «5-й канал», а требует возврата двух российских каналов, которые Севастьянов, ввиду отсутствия лицензии, перестал показывать. Митингами, организованными в «ручной» прессе возмущенными статьями «трудящихся», исполнители воли мэра не ограничились. Несмотря на Указ Президента о запрете на преследование СМИ на выборах, частную студию постоянно проверяют все – от налоговой до общества защиты прав потребителя. И нет этим проверкам с угрозами и предписаниями конца и края.
С «регионщиками» все понятно. Но почему молчат местные ячейки партий Народный Союз «Наша Украина», «Батькивщина», социалисты? Или они тоже за закрытие «Заказа» и «5-го канала» (студия взяла самый «оранжевый» канал за базовый и теперь жители Артемовска, желающие смотреть местные новости, «5-й канал» не выключают)?
И что это за представитель местной власти, который откровенно уничтожает свободу слова и права человека в отдельно взятом городе?
У НЕДЕРЖАВНИХ ОРГАНІЗАЦІЯХ
Шлях до Євросуду – через Полтаву
Þð³é Ìîòîðíèé, ì. Ïîëòàâà
Три роки тому у Полтаві розпочало роботу Консультативне бюро з прав людини
Більше восьми років в Україні діє Конвенція про захист прав людини і основних свобод, яку прийнято називати Європейською Конвенцією. Втім, викладені у ній правові норми нерідко сприймаються як такі, з яких навряд чи буде практична користь пересічному громадянину. Ще складніше усвідомити непідготовленій людині, що зміст Конвенції, її внутрішня логіка усвідомлюються через ухвалені Європейським судом з прав людини рішення.
Загалом українці активно користуються правом звернення до Європейського суду в Страсбурзі. За цей час скарги до нього подали понад 30 тисяч громадян України. Однак заяви лише окремих із них були прийняті для розгляду та задоволені. Це пояснюється насамперед тим, що документи були недостатньо обґрунтованими або абсолютно відірваними від практики Суду, бо більшість заявників помилково вважають Європейський суд черговою вищою інстанцією у розгляді кримінальних, адміністративних чи цивільних справ. Крім того, значна частина осіб не дотримувалася встановленої процедури. Саме тому подані заяви були приречені на неприйнятність.
З метою надання громадянам України дієвої допомоги при зверненні до Євросуду, Спілка адвокатів України, починаючи з 2002 року, проводить навчальні семінари для адвокатів щодо застосування норм Європейської конвенції, лекторами та тренерами яких є вчені-правники та відомі практикуючі юристи.
Таку ж місію має і Полтавський офіс Консультативного бюро з прав людини Спілки адвокатів України, що з грудня 2002 року надає жителям області безкоштовну допомогу.
Адвокати офісу вважають за необхідне звернути увагу клієнтів на те, що Євроконвенцію та прецедентну практику Європейського суду необхідно застосовувати поряд з Цивільним, Житловим, Сімейним, Господарським та іншими кодексами і законами України, адже вона є складовою українського національного законодавства. На жаль, у заявах, скаргах, клопотаннях громадян до державних органів, суду, прокуратури майже не зустрінеш посилань на вимоги Конвенції. Не можемо навести приклади рішень (за винятком суду) посадових осіб з посиланням на норми Євроконвенції, що свідчить про незнання останніми її вимог та процедури застосування. В той же час кожним рішенням Європейський суд орієнтує всі держави-учасниці на необхідність удосконалення національного законодавства з метою поступового приведення його до єдиних чи близьких до європейського права норм.
Працівники офісу постійно допомагають громадянам належним чином оформити та подати заяву до Євросуду, а тим, хто подав її раніше, вести листування та проводити інші дії, спрямовані на прийняття заяви до розгляду. У зв'язку з цим зазначу, що, згідно зі ст.35 Суд може прийняти справу до розгляду тільки після того, як було вичерпано всі національні засоби правового захисту – відповідно до загальновизнаних норм міжнародного права і впродовж шести місяців від дати прийняття остаточного рішення (як правило, після касаційної інстанції).
У зв'язку з величезною кількістю справ у Європейському суді лише через 2-3 роки документи потрапляють для розгляду питання щодо прийняття. У випадку визнання заяви прийнятною розпочинається розгляд справи по суті. Згідно з п.2 ст.38 Євроконвенції сторонам може бути запропоновано дружнє врегулювання спору. Ця процедура носить конфіденційний характер і в багатьох випадках вдавалось досягти того, що уряд держави-відповідача вживав належних заходів на попередньому етапі розгляду скарги. Ст.41 документа передбачає, що у разі порушення державою своїх зобов'язань за Конвенцією, Суд у разі необхідності надає потерпілій стороні справедливу сатисфакцію. Проте, в рішеннях багатьох справ зазначено, що визнання порушення саме по собі є справедливою сатисфакцією. В інших випадках призначалася символічна грошова компенсацію. Однак у деяких справах Суд приймав рішення про сплату заявнику значних сум.
Також варто мати на увазі, що згідно з п.2 ст.354 ЦПК України визнання судового рішення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, таким, що порушує міжнародні зобов'язання України, є підставою для оскарження у зв'язку з винятковими обставинами. Тому у сторони судового процесу з'являється додатковий шанс для досягнення позитивного результату. Відрадно, що поступово зростає кількість судових рішень, у яких судді посилаються на норми Євроконвенції. Це стосується не лише резонансних справ щодо засобів масової інформації, а й інших правовідносин.
Так, наприклад, гр. І. не міг погодитися з притягненням його до адміністративної відповідальності, хоча, починаючи з серпня 2003 року, відповідні постанови виносили один за одним троє суддів Київського районного суду Полтави. Подані ним скарги на адресу голови апеляційного суду задовольнялися і справа направлялася на новий розгляд. Лише в листопаді 2005 року постановою суду провадження у справі було закрито за відсутністю в діях адмінправопорушення.
Не могла змиритися з бездіяльністю УМВС та прокуратури Полтавської області і гр. З., жителька Миргорода, яка була визнана потерпілою за кримінальною справою, розслідування якої тривало понад два роки. Постановою Октябрського районного суду Полтави позовна заява особи була задоволена, і в її інтересах стягнуто 4000 грн. як еквівалент завданої моральної шкоди, пов'язаної з тривалим, безпідставним розслідуванням.
Трирічний досвід роботи адвокатів Полтавського офісу консультативного бюро переконує у тому, що вчасно надана професійна правова консультація передовсім правильно зорієнтує громадянина у діючому законодавстві, а при порушенні прав та інтересів громадян і організацій допоможе їх захистити.
Адреса полтавського Консультативного бюро з прав людини: Полтава, вул.Гайового, 5, к.421, тел.(0532)52-55-33. Для листів: 36030 м. Полтава, а/с 1731.
Соціальні послуги і децентралізація соціальної сфери – економічні основи громадянського суспільства
Георгій Кобзар, м. Харків
За такою тематикою проходило 13 засідання «Парламентського клубу громадських організацій», що відбулося 21 грудня у Києві. Організаторами засідання виступили Асоціація підтримки громадських ініціатив «Ковчег», Фундація «Чинність закону» та Коаліція громадських організацій «За посилення впливу громадянського суспільства на процес прийняття управлінських рішень».
Як зазначив голова Фундації «Чинність закону» Олег Спорников, зараз в Україні народні депутати більше переймаються виборами, ніж соціальними проблемами. Тому неурядові організації повинні активніше сприяти впровадженню в нашій країні загальновизнаних моделей соціального захисту населення та соціальної роботи.
Відповідно до наукових досліджень, проведених Інститутом Джона Хопкінса, внесок громадських організацій у ВВП різних країн прямо залежить від рівня демократизації та розвитку економіки, і може досягати 15% (як, наприклад, у Нідерландах). В Україні, на жаль, рівень внеску НУО у ВВП не досягає й 1%. А тим часом українськими НУО вже накопичений чималий досвід упровадження різних форм господарської активності, роботи з різними цільовими соціальними групами, такими, як бездомні, інваліди, ВІЛ/СНІД інфіковані тощо.
Якщо розглядати НУО як громадський сектор, який здатен зараджувати вирішенню проблем територіальних громад і розширенню спектру соціальних послуг, що надаються населенню, то у місцевої влади з’явиться можливість використовувати цей механізм для зниження соціальної напруженості, підвищення ефективності роботи управлінського апарату і забезпечення стійкого розвитку території.
В рамках засідання «Парламентського клубу громадських організацій» розглядалася така проблематика:
– законодавче забезпечення розвитку ринку недержавних соціальних послуг;
– соціальне інвестування як механізм залучення ресурсів реформування соціальної сфери;
– проект Закону України «Про внесення доповнень і змін до Закону України «Про соціальні послуги», що виноситься народним депутатом України Кіссе А.І.;
– проект Закону України «Про соціальне замовлення».
Представники понад 30 українських та міжнародних громадських організацій, державних закладів та установ України, що опікуються соціальним захистом населення, прийняли активну участь у дискусії з цих питань. Всі пропозиції, зауваження та доповнення обов’язково будуть враховані організаторами засідання при доопрацюванні проектів запропонованих документів.
ТОЧКА ЗОРУ
Указ о здравоохранении № 1694/2005: заметки критикана
Александр Богданов, г.Харьков
При беглом прочтении нового Указа Президента Украины «Про невідкладні заходи щодо реформування системи охорони здоров’я» сначала возникает реальное ощущение дежавю. При более детальном изучении появляется чувство, определяемое термином «цілковитий розпач».
Все это мы уже видели, читали, обсуждали на собраниях и ругали, так сказать, в кулуарах. Слова, слова… Море слов, связанных в предложения, но столь же мало связанных с реальным положением вещей, как приснопамятная «Программа КПСС», обещавшая коммунистический рай в ближайшем будущем. Даже термины те же: «забезпечити», «передбачити», «створити», «розробити», «вжити заходів», «подати на розгляд», «утворити», «вирішити», «внести на розгляд», «заснувати» и т. д.
Эти указания направлены чиновникам от медицины, так же далеким от знания реального положения вещей в здравоохранении, как бухгалтер от лечения больных. Будем же более конкретны и рассмотрим «судьбоносный» документ по частям.
«Розвиток сімейної медицини в Україні»
Указ предлагает до 1 июня 2006 г. внести на рассмотрение Верховной Рады «загальнодержавну программу розвитку сімейної медицини в Україні». Где в широкой печати этот проект был опубликован? Кто из практических врачей его по-настоящему обсуждал, не боясь определенных санкций со стороны руководства?
Мы (вернее, они) стремимся ударными, воистину социалистическими, темпами срочно внедрить западную модель семейного врача, совершенно не думая о наших реалиях, наших практических возможностях, а также об определенной ментальности нашего населения.
В отношении сельской медицины особых возражений нет. Сельские врачи и в настоящее время действительно семейные, т. к. вынуждены оказывать помощь практически при всех заболеваниях. Но что касается медицины городской, наблюдается полный беспредел. Харьков, как всегда в подобных случаях, «впереди планеты всей». И первую в Украине кафедру семейной медицины организовали, и участковых терапевтов с медсестрами срочно обучили, аттестовав в качестве «семейных». Умолчим о темпах и качестве этого обучения. Сие не для «широкой печати»…
А что изменилось? Неужели новоиспеченные и снабженные официальными сертификатами участковые терапевты действительно смогут более-менее правильно лечить грудных детей и наблюдать беременных, вскрывать гнойники и абсцессы, исследовать глазное дно и прямую кишку?.. И какая, например, нормальная женщина, проживающая не в глухой деревушке или отдаленной окраине, а в центре мегаполиса, будет наблюдаться по беременности или лечить, скажем, гинекологическое воспаление у участкового терапевта, даже импозантно поименованного «врач семейной медицины»? Ведь только назвать насморк ринитом, а понос – диареей, явно недостаточно. Создавать же надлежащие условия для работы семейного врача (помещение, оборудование, достойная оплата труда и т. д.) даже там, где он действительно нужен и реален, никто не спешит, да и в обозримом будущем не будет, «бо немає коштів». Так зачем огород городить? Зачем нереальные прожекты, вызывающие раздражение и трудно сдерживаемое негодование не только медиков, но и большинства населения?
Необходимо срочно отменить всеобщий переход к семейной медицине для городов, имеющих многопрофильные поликлиники, оставив его для отдельных поселков городского типа и городских окраин, территориально значительно отдаленных от медицинских учреждений.
Повсеместное же (слепое и бездумное) следование вышеописанной доктрине приведет к значительному ухудшению качества медицинской помощи вообще, и доступности для пациентов врачей «узких» специальностей, в частности. Куда девать сотни «освободившихся» педиатров, гинекологов, окулистов, невропатологов и т. д.? Переучивать на семейных врачей? Но это нереально, бесперспективно и не нужно. Или предложить им оставить медицину вообще? Неужели не понятно, что время революционных преобразований давно ушло?
Семейную медицину имеет смысл внедрять постепенно, в течение десятков лет. Постепенно готовить врачей по этой специальности (не формально, а действительно по международным стандартам), постепенно заменять ими нынешних участковых терапевтов, непременно предоставив нормальные условия для работы. Тогда (также постепенно) население поймет, что с насморком или серными пробками в ушах нет смысла бежать в поликлинику к ЛОР-врачу, и занозу также вполне успешно удалит семейный врач, чья амбулатория расположена в сотне-другой метров от дома…
«Створення єдиної системи надання екстреної медичної допомоги»
В Указе речь идет про «створення єдиної системи надання екстреної медичної допомоги». Давно пора. Но все это пустые прожекты, не подкрепленные конкретными мероприятиями.
Не надо выдумывать велосипед, надо просто передать эту службу МЧС, как во всех более-менее «нормальных» странах. Совершенно правильно, что теперь МЧС включает и пожарную охрану, бывшую ранее в ведении МВД. Теперь дело за скорой помощью. Давно пора закрыть так называемые «больницы скорой помощи». Харьковский почти 1000-коечный монстр на Павловом поле, именуемый больницей скорой и неотложной помощи (ранее № 4), ввиду огромных размеров совершенно неуправляем, у главного врача и его многочисленных заместителей обычно не доходят руки до потребностей догоспитального звена.
Безусловно, рационально и необходимо, чтобы персонал скорой помощи, а также оборудование, транспортная база и проч. находились в ведомстве МЧС, которое будет координировать все чрезвычайные ситуации. Создание в Харькове службы 112 не решило проблемы подчиненности скорой помощи, эта служба (112) имеет только, так сказать, совещательный, а не решающий голос. То есть, она будет только передавать в диспетчерскую скорой помощи поступившие вызовы и, вроде бы, контролировать их выполнение. Лишняя бюрократия.
Нам представляется, что необходима срочная передача абсолютно всех отделений, станций, выездного и диспетчерского состава больниц скорой помощи в стране в ведение МЧС. Тогда будет и соответствующий подбор персонала: на «скорой» должны работать молодые, здоровые, энергичные, физически и морально крепкие сотрудники, а не старушки-старички пред- и постпенсионного возраста, задыхающиеся при подъеме пешком на второй-третий этаж. И вопросы технического и медикаментозного обеспечения не будут решаться как сейчас – по остаточному принципу (что осталось из медикаментов и устаревшей аппаратуры в стационаре невостребованным – то на «скорую»).
Тогда, вероятно, не будет проблем с дополнительным вызовом на место несчастного случая спасателей: приехавшая бригада МЧС («медики-спасатели») сможет и заблокированные двери автомашины (квартиры) открыть, и пострадавших извлечь, и комплекс реанимационных мероприятий провести на соответствующем уровне. И вопросы оплаты труда будут решены по справедливости, а не так, как сейчас, когда, медицинский персонал, сидящий на приеме в теплой и светлой поликлинике получает практически столько же, сколько медики «скорой», об условиях работы которых и реальных опасностях этого труда написано немало.
Столь же декларативными и оторванными от реальной жизни выглядят «пропозиції» об информатизации отрасли здравоохранения, предупреждению сердечно-сосудистых и сосудисто-мозговых заболеваний и т. д. Предложение же относительно «подготовки и подачи Президенту Украины ежегодного доклада о состоянии здоровья населения Украины и санитарно-эпидемиологической ситуации» – чисто бюрократический ход. Нам, практическим медикам, хорошо известно, как именно будут собираться и обрабатываться цифры и другие данные для этого доклада, и как далеки будут они от действительного положения вещей. Сообщенные Президенту сведения, например, о «значительном росте количества семейных врачей» по вышеизложенным причинам ничего хорошего и полезного не отразят.
И опять будут разговоры о неоправданном росте количества медперсонала при снижении качества медицинской помощи. И снова будут поиски виновных…
ВІСТІ З КРАЇН СНД
Закон об НПО в России: экспертиза Совета Европы (неофициальный перевод)
Страсбург, 1 декабря 2005 г. PCRED/DGI/EXP(2005) 63
Предварительное заключение о поправках в федеральные законы Российской Федерации, касающиеся некоммерческих организаций и общественных объединений.
Автор: Дж. Тимен Ван дер Плойг, профессор факультета частного права Амстердамского университета (Нидерланды), совместно с Генеральным секретариатом Совета Европы (DGI – DGII)
I. Введение
1. Данные комментарии основаны на переводе на английский язык исходного текста на русском языке, который отдел переводов Генерального секретариата выполнил в крайне сжатые сроки. Эксперт выражает благодарность за некоторые языковые разъяснения, представленные российскими экспертами, и за пояснения, данные ими относительно некоторых аспектов законопроекта.
2. Данные комментарии были подготовлены в очень сжатые сроки, и эксперт хотел бы подчеркнуть, что он не мог рассмотреть в полном объеме каждое последствие законопроекта.
3. Цель законопроекта заключается в содействии предотвращению террористической деятельности, в частности, обеспечивая, чтобы НКО не создавались или не были неправомерно использованы для содействия планированию, организации или финансированию террористической деятельности.
4. Важно было бы конкретно указать эту законную цель в преамбуле законопроекта, поскольку это в значительной степени послужит руководством для органов, ответственных за исполнение закона.
II. Свобода объединений (статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека)
5. Свобода объединений имеет основополагающее значение для любого демократического общества. Европейский суд по правам человека неоднократно подтверждал «прямую связь между демократией, плюрализмом и свободой объединений», объясняя, таким образом, ограниченные возможности государств в ограничении этого права и свой жесткий контроль любых ограничений данной свободы.
Исключения, изложенные в п. 2 ст. 11, должны быть четко определены. В соответствии с п. 2 ст. 11 [Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод], любые ограничения на свободу объединений должны быть «предусмотрены законом»; это означает, в том числе, что они должны иметь достаточно точное правовое основание, позволяющее избежать злоупотреблений.
Кроме того, ограничения должны служить одной или нескольким перечисленным [в статье] законным целям и «быть необходимыми в демократическом обществе».
Это последнее требование означает, что ограничение не должно выходить за рамки того, что необходимо и достаточно для достижения законной поставленной цели. Только очень убедительные причины могут оправдать ограничения на свободу объединений.
Говоря коротко: свобода создавать объединения и вступать в них должна быть правилом, а ограничения этой свободы – исключением.
6. Требование о регистрации по своей сути не вызывает возражений с точки зрения свободы объединений, гарантированной ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека. Правовые критерии для принятия любого решения должны полностью соответствовать этой свободе.
Задача компетентных органов – обеспечить, чтобы этот процесс не использовался таким образом, чтобы стать препятствием для законной деятельности лиц, принадлежащий к соответствующей организации.
7. Учитывая эти общие положения, ниже приводятся следующие комментарии.
III. Общие выводы
8. Представляется целесообразным сделать несколько общих замечаний о законопроекте с точки зрения стандартов Совета Европы, особенно в части прав человека.
i. Можно сделать вывод о том, что Российская Федерация имеет право регулировать свое законодательство по вопросам создания и функционирования НКО на ее территории. Разумеется, это должно быть в рамках, установленных Европейской конвенцией о защите прав человека.
ii. Общая концепция законопроекта, судя по всему, заключается в том, чтобы наделить федеральные органы полномочиями осуществлять больший контроль над общественными объединениями и НКО, чем в настоящее время. Борьба с отмыванием денег и с терроризмом, вне всякого сомнения, является одной из законных целей, подпадающей под определение в п.2 ст. 11 Конвенции.
Однако это положение вводит дополнительные требования к любому ограничению на свободу объединений. Некоторые нормы законопроекта можно считать несоразмерными и чрезмерно ограничительными в отношении добросовестных организаций (см. п.п. 15 и 16).
iii. В целом, регистрация общественных объединений и НКО соответствует европейским стандартам. Некоторые из предлагаемых требований к регистрации ОО и НКО в качестве юридических лиц вызывают озабоченность (более подробную информацию см. в п.п. 11-25).
iv. Как таковая, система контроля за деятельностью ОО и НКО целесообразна, в том числе в части вопросов их финансирования. Однако полномочия надзорных органов представляются чересчур широкими.
В соответствии с европейскими стандартами надзорные полномочия должны быть недвусмысленно ограничены бухгалтерскими балансами и годовыми отчетами. Только в случае серьезных сомнений относительно законности деятельности ОО или НКО доступ к этим документам может быть дан компетентному органу в рамках уголовного производства.
Некоторые из предлагаемых оснований для роспуска («ликвидации») ОО/НКО вызывают озабоченность (более подробную информацию см. в п.п. 26-45).
v. Тот факт, что ОО/НКО могут применять меры правовой защиты посредством обжалования принятых в отношении них решений компетентных органов в судебном порядке соответствует европейским стандартам.
Далее представлены более подробные комментарии к законопроекту.
IV. Предварительные наблюдения
9. Данный законопроект вносит изменения в три закона – Федеральный закон № 7 от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», Федеральный закон № 82 от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» и Закон о закрытых административно-территориальных образованиях (от 14 июля 1992 г.).
10. Вызывает недоумение тот факт, что первые два закона регулируют деятельность как общественных, так и некоммерческих организаций, поскольку в положениях о предмете регулирования соответствующих законов не проводится четкого разграничения между ними.
Судя по всему, некоторые разновидности организаций (социальные организации и, возможно, фонды и учреждения) регулируются обоими законами. Это не ново, однако для учредителей некоммерческих (общественных) организаций возникает неопределенность.
V. Статья 1. Изменения в закон «О некоммерческих организациях»
11. (1) ст. 13.1 предлагается чрезмерно зарегулированная процедура регистрации некоммерческих организаций.
12. Взаимосвязь между определением некоммерческой организации (далее – «НКО») в ст. 2 действующего закона, нормой ст. 3 действующего закона о получении статуса юридического лица после регистрации, а также нормой ст. 13.1 законопроекта не ясна – по крайней мере, в переводе на английский язык, т.к. в первом абзаце ст. 13.1 сказано: «Некоммерческая организация подлежит государственной регистрации …».
13. Если читать ст. 13.1 в сочетании со ст. 3, то проблема как таковая не возникает. Однако в этом случае предпочтительнее было бы сформулировать первый абзац ст. 13.1 следующим образом: «Регистрация некоммерческой организации осуществляется в соответствии с…».
14. Судя по объяснениям российских экспертов, данную статью следует читать именно таким образом (изменение процедуры регистрации не расширяет круг организаций, обязанных регистрироваться), поэтому, предположительно, можно было бы сформулировать данную норму более однозначно. Из остального текста ст. 13.1 также ясно, что речь идет о регистрации юридических лиц.
15. Если регистрация будет применяться в отношении любых, даже неформальных, групп (например, в отношении клуба, в котором люди регулярно собираются у кого-нибудь дома поиграть в карты, послушать музыку, обсудить литературные произведения и т.п.), то она представляет собой несоразмерно значительное вмешательство в свободу объединений.
16. Законопроект стремится установить более громоздкую процедуру регистрации по сравнению с действующей: i. риск перерегистрации существующих НКО и возникающее в связи с ним административное бремя может иметь тяжелые последствия для многих НКО, особенно небольших и уязвимых в финансовом отношении, и даже привести к их закрытию.
ii. В соответствии с новым абзацем 6 ст. 13.1 для регистрации потребуется уплатить «государственную пошлину», размер которой не установлен. Необходимо обеспечить, чтобы эта норма не стала препятствием для образования объединений. Взимаемые суммы не должны превышать возможности НКО.
iii. Во втором абзаце ст. 1 вводятся крайне ограничительное регулирования участия иностранных граждан. Ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека гарантирует свободу объединений и в отношении неграждан (см. также норму о запрете дискриминации в ст. 14 Конвенции). Хотя требование о «законном проживании» не создает проблем, дополнительное требование о «постоянном» проживании представляется излишним.
17. (2) В первый абзац ст. 15 включена формулировка «в возрасте 18 лет». Возникает вопрос о том, почему предлагается именно это возрастное ограничение, поскольку свобода объединений касается и несовершеннолетних.
(3) Первый абзац ст. 17
18. В законопроекте содержится предложение исключить формулировку «социальная организация (объединение), однако этот абзац как таковой не представляется логичным. Некоммерческая организация сама по себе не является правовой формой, которая может быть образована и, таким образом, не может быть изменена.
(5) Первый абзац второй части ст. 23
19. Любые ограничения на свободу объединений должны соответствовать Европейской конвенции о защите прав человека. Решение об отказе в регистрации может быть основано только на имеющихся доказательствах, в частности, на учредительных документах.
Европейский суд о защите прав человека четко заявил в своем решении по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие лица против Турции» (30 января 1998 г.), что основой контроля над объединениями должна быть их деятельность после регистрации.
Уважение свободы объединений, таким образом, требует наличия презумпции того, что любая коллективно предлагаемая гражданами деятельность будет законной, если нет четких доказательств наличия конституционного или правового нарушения в ее учредительных документах.
Европейский суд о защите прав человека подчеркнул, что законность регистрации должна базироваться, как правило, на использовании информации, содержащейся в подаваемых на регистрацию документах.
20. При рассмотрении законопроекта в таком контексте некоторые основания для отказа в регистрации требуют пересмотра. Это особенно относится к следующим требованиям:
– «если название некоммерческой организации оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан».
Данная формулировка весьма расплывчата и оставляет компетентным органам слишком много возможностей для субъективного решения.
– «если в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства – учредителя (участника) некоммерческой организации принято решение о нежелательности его пребывания на территории Российской Федерации.»
– «если цели, задачи и формы деятельности учредителя некоммерческой организации противоречат Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам; если действия учредителя некоммерческой организации направлены на осуществление экстремистской деятельности, способствуют легализации денежных средств, полученных противоправным путем».
21. Личность, цели или деятельность учредителей не должны быть законным основанием для отказа в регистрации организации. Российские эксперты согласились с тем, что должна, как минимум, существовать связь между (незаконной) деятельностью учредителей и целями организации.
Европейский суд о защите прав человека в деле о роспуске политической партии четко заявил, что действия лидеров и членов партии должны рассматриваться только, если они относятся ко всей партии в целом.
Приведенные выше нормы допускают субъективное определение и являются настолько широкими, что ими можно легко злоупотребить. Кроме того, они предлагают возможность домысливания или спекуляции относительно подлинных намерений учредителей организации.
В указанном выше решении по делу Сидиропулоса Европейский суд четко указал, что было бы более целесообразно выносить суждение об объединении по его действиям, которые в случае их противозаконности могут стать основанием для принятия правовых мер по роспуску объединения.
В свете всех этих соображений представляется достаточным слегка изменить формулировку самого первого основания для отказа в регистрации, указанного в пятом абзаце ст. 1: «если цели и формы деятельности, заявленные в учредительных документах организации, противоречат Конституции Российской Федерации», далее по тексту.
22. Таким образом, два последних основания для отказа в регистрации, приведенные в пятом абзаце 5 первой части ст. 23, нужно исключить.
23. Второе и третье основание для отказа в регистрации, по сути дела, должны быть основаниями для того, чтобы дать учредителям организации возможность представить исправленные документы и новое название организации. Такая возможность должна быть включена в закон.
24. Сроки принятия решений о регистрации затрудняют определение того, содержат ли представленные документы «ложную информацию»; отказ не должен быть основан только на подозрении. В большинстве случаев это условие, вероятно, было бы более уместно в качестве основания для принятия мер в отношении объединения после его регистрации, в том числе – в серьезных случаях – для его роспуска.
25. Во втором абзаце первой части ст. 23 говорится: «с указанием конкретных положений законодательства Российской Федерации, нарушение которых <…>«. В момент регистрации нецелесообразно говорить о «нарушениях». Вместо этого должно существовать четкое и однозначное требование о том, что «любой отказ в регистрации должен быть обоснованным». В противном случае право на обжалование, предусмотренное в третьем абзаце, не будет удовлетворять требованиям ст. 13 Европейской конвенции о защите прав человека.
(6) Статья 32
26. Надзорные полномочия представляются чрезмерными; к тому же необходимо определить их круг более точно. Компетентные органы будут иметь право проводить проверки деятельности и финансов организации и запрашивать у органов управления организации ее финансово-хозяйственные, распорядительные или другие документы в любой момент и без ограничений.
Следует четко определить, что надзорные полномочия – такие, как требование о предоставлении документов и проведение «проверок» – можно осуществлять только в том случае, если имеются обоснованные основания считать, что НКО не выполняет требования действующего законодательства.
В противном случае применение этих полномочий может вступить в противоречие с правом на уважение частной жизни и жилища, гарантированным ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека.
27. Требование о представлении годового отчета НКО, как представляется, не вызывает проблем – разумеется, при условии, что оно относится только к тем НКО, которые имеют статус юридического лица (см. также комментарии к ст. 13.1).
28. В отношении четвертого абзаца ст. 32 важно определить в законе или другом федеральном нормативном акте, какая именно информация о финансово-хозяйственной и управленческой деятельности должна представляться.
В таком нормативном акте должно, в том числе, соблюдаться уважение к законной приватности доноров, чтобы избежать негативного влияния на финансы добросовестных организаций. В связи с этим можно дать ссылку на принцип 63 «Основополагающих принципов статуса неправительственных организаций в Европе».
29. Неограниченные полномочия представителей государства принимать участие в проводимых организациями мероприятиях являются вмешательством в самостоятельность НКО. Государственное вмешательство должно быть ограничено случаями, в которых существуют обоснованные причины подозревать имевшее место нарушение действующего законодательства.
30. Понятие «проверки» должно быть определено более четко (если оно не содержится в «порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции», к которому отсылает данная норма). Если проверка предусматривает обыск помещения НКО, то необходимо ввести требование о наличии судебного постановления.
Статья 33
31. Некоторые основания для роспуска («ликвидации») некоммерческих организаций представляются слишком широкими и расплывчатыми и дают слишком много самостоятельности компетентным органам («экстремистская деятельность»).
Достат
Публікація від 10 січня, 2006 р.
|
