CТРАТЕГІЧНИЙ ПЛАН AМР США В Україні на 2003-2007 роки
АГЕНТСТВО США З МІЖНАРОДНОГО РОЗВИТКУ
Регіональна Місія в Україні, Беларусі та Молдові
Київ
Ухвалена у вересні 2002 року
Перелік скорочень
IFES Міжнародна фундація виборчих систем
LEAP Програма місцевих екологічних дій
TACIS Програма технічної допомоги Європейського Союзу країнам Співдружності незалежних держав
TDA Агентство США з питань торгівлі та розвитку
АМР США Агентство США з міжнародного розвитку
ВВП Внутрішній валовий продукт
ВІЛ/СНІД Вірус імунодефіциту людини/синдром набутого імунодефіциту
ВНП Валовий національний продукт
ВООЗ Всесвітня організація охорони здоров’я
ВР Верховна Рада України
ВТО Всесвтіня торгова організація
ГАП Глобальний альянс з питань розвитку
ДМР Департамент Великої Британії з питань міжнародного розвитку
ЄБРР Європейський банк реконструкції та розвитку
ЗМІ Засоби масової інформації
КПУ Комуністична партія України
КСП Колективне сільськогосподарське підприємство
МБРР Міжнародний банк реконструкції та розвитку (Світовий банк)
МВФ Міжнародний валютний фонд
МОП Міжнародна організація праці
МСБО Міжнародні стандарти бухгалтерського обліку
МСП Малі та середні підприємства
НАК Національна акціонерна компанія
НБУ Національний банк України
НКРЕ Національна комісія регулювання електроенергетики
НУО Неурядові організації
ОБСЄ Організація з безпеки і співробітництва в Європі
ОГС Організації громадянського суспільства
ОЄСР Організація європейського співробітництва та розвитку
ООН Організація Об’єднаних Націй
ПАУСІ Польсько-американо-українська спільна ініціатива
ПДВ Податок на додану вартість
ПРООН Програма розвитку Організації Об’єднаних Націй
СДПУ(о) Соціал-демократична партія України (об’єднана)
СОТ Світова організація торгівлі
СПУ Соціалістична партія України
ЮНІСЕФ Дитячий фонд Організації Об’єднаних Націй
Резюме
Загальна мета нової стратегії полягає у„підвищенні економічного та соціального добробуту всіх громадян України за умов демократичного врядування”. Як свідчить аналіз , для досягнення цієї мети необхідно поліпшити ситуацію по наступних п’яти напрямах: 1) інвестиційний клімат; 2) розвиток малого і середнього бізнесу та сільського господарства; 3) підвищення участі громадян України у розбудові демократії та економіки; 4) ефективність і підзвітність роботи органів державної влади; 5) надання соціальних послуг.
Обстановка, в якій працює АМР США в Україні, зазнала суттєвих змін від часу розробки попередньої стратегії діяльності Агентства на 1999-2002 рр. Колишня стратегія створювалася під час кризи росфйської фінансової системи та під загрозою того, що ця криза вплине і на економіку України, яка вже мала негативні показники розвитку протягом семи попередніх років. Україна відставала від інших держав за загальними темпами макроекономічних і структурних реформ, а певні важливі сфери економічної діяльності знаходилися під переважним контролем виконавчої влади. За таких обставин тодішня стратегія мала наголос на розвиток місцевого самоврядування та проведення найсуттєвіших реформ у процесі переходу до ринкової економіки та у загальному контексті програми МВФ. Ключовим завданям на той час було визнано зміцнення суспільних інститутів як основи дієздатної демократії та допомогу у сфері соціального забезпечення.
Від того часу показники економічної діяльності в Україні покращилися. Серед чинників, які певною мовою обумовили значне економічне зростання у 2000-2001 рр., слід зазначити важливі структурні зміни у таких ключових сферах економіки, як енергетика та сільське господарство. Масштаби і глибина позитивних зрушень в усіх галузях економіки – у сфері споживання та інвестицій, за показниками внутрішнього споживання та експортної діяльності – дають підстави вважати, що це економічний підйом здатний набути постійного характеру. У царині політичного керівництва парламент став менш залежним від виконавчої влади, відбулося зміцнення місцевої влади (хоча президентська влада і досі є найбільш впливовою), організації громадянського суспільства починають брати активну участь у суспільному житті. Парламентські вибори, що відбулися у березні 2002 р., продемонстрували значне скорочення впливу комуністичних та інших лівих сил, отже створено умови для законотворчих ініціатив на підтримку реформ. І хоча низка суттєвих питань залишаються невирішеними, розробка нової стратегії діяльності АМР США в Україні відбувається у набагато більш сприятливій та обнадійливій атмосфері. За новою стратегією АМР США має допомогти Україні закріпити досягнуті успіхи та просунутися далі на шляху становлення країни як демократичної держави з ринковою економікою.
Заходи в рамках пропонованої нині стратегії певною мірою спрямовані на оптимізацію вже діючих програм з урахуванням попереднього успішного досвіду.Так, у сфері банківського нагляду, АМР США допомогло створити наглядову установу з високим рівнем репутації, проте стрімке зростання сектору банківських послуг нині вимагає більш складних механізмів контролю, таких, як внутрішній контроль на базі оцінки ризиків. Діяльність Агентства за попередньою стратегією сприяла ухваленню Земельного кодексу Верховною Радою та затвердженню його Президентом України. Тепер, аби приватна власність на землю стала практично можливою для громадян України, потрібна допомога у реалізації законодавчих положень щодо видачі актів на володіння земельними ділянками. Регіональна місія АМР США в Україні пропонує впровадження нової програми допомоги у розвитку системи маркетингу сільськогосподарської продукції, що свідчить про визнання поступу України у реформуванні сільськогосподарської політики та високих темпів зростання, досягнутих у цьому секторі. За попередньою стратегією надавалася підтримка у зміцненні основних інститутів громадянського суспільства. Сьогодні для підвищення ефективності цих інститутів потрібна більш різнопланова допомога.
Ось перелік нових стратегічних завдань, на основі яких має відбуватися діяльність АМР США в Україні:
Стратегічне завдання № 1: поліпшення інвестиційного клімату. Збереження темпів економічного зростання в Україні вимагає більш високого рівня інвестицій, у тому числі іноземних. Виконання цього завдання допоможе вирішувати питання економічного розвитку на макроекономічному рівні.
Стратегічне завдання № 2: прискорення розвитку малого і середнього бізнесу та сільського господарства. Підтримка розвитку МСП та сільськогосподарського виробництва сприятиме економічному зростанню на мікроекономічному рівні. Асоціаціації підприємців отримають допомогу, в результаті якої вони, поряд із МСП та об’єднаннями сільськогосподарських виробників, зможуть більш ефективно відстоювати інтереси свого сектору у питаннях державної політики і нормативної діяльності.
Стратегічне завдання № 3: зростання участі громадян у забезпеченні своїх прав та інтересів з метою створення більш демократичної, ринково орієнтованої України. Це завдання передбачає допомогу у зміцненні демократії в Україні „знизу” – з найбільш масового, первинного рівня. При цьому надаватиметься підтримка організаціям громадянського суспільства в отриманні навичок правозахисної діяльності та розбудови коаліцій, аби забезпечити розгляд питань державної політики за участю широкого кола громадян, посилити громадський тиск у бік зменшення корупції та кращої підзвітності органів державної влади. АМР США також надаватиме допомогу у підвищенні фахового рівня працівників незалежних ЗМІ.
Стратегічне завдання № 4: підвищення ефективності і прозорості роботи органів державної влади, та їх відповідальності перед громадянами. Це завдання передбачає допомогу парламенту для досягнення більш ефективної рівноваги між законодавчою і виконавчою владою, та допомогу у зміцненні органів місцевого самоврядування. Воно також включає підвищення якості законодавчого процесу, адже затримки у прийнятті необхідних законодавчих актів залишаються суттєвою перепоною для економічних перетворень. Одним з центральних елементів цього завдання також є допомога у запровадженні принципів правової держави.
Стратегічне завдання № 5: поліпшення соціальних умов та здоров’я громадян України. До цього завдання належать найбільш актуальні питання пенсійної реформи, боротьба з торгівлею людьми, розповсюдженням СНІДу та туберкульозу, та питання репродуктивного здоров’я.
Окремі завдання: До 2004 р. Регіональна місія АМР США продовжить втілення програм і проектів у сфері охорони довкілля, що розглядатиметься як окреме завдання. Також заплановані до реалізації ще три ініціативи, які матимуть вплив одразу на кілька напрямів діяльності, а саме: 1) Польсько-американо-українська спільна ініціатива (ПАУСІ), мета якої допомогти Україні використати досвід Польщі у сфері соціально-економічних перетворень; 2) програми навчання та стажування; 3) програма „Харківське партнерство”, що має сприяти відродженню економіки Харківської області.
Частина І: Аналіз середовища для надання допомоги та обгрунтування визначених стратегічних цілей
Після надзвичай складного перехідного періоду, який тривав з 1991 по 1999 р., сьогодні Україна впевнено рухається шляхом розбудови національної держави, основаної на принципах демократії та ринкової економіки. Поступ у створенні сприятливого законодавчого, фіскального та регуляторного середовища для розвитку приватного сектору і життєздатної ринкової економіки є цілком очевидним. Важче відповісти на питання, чи використала Україна за цей час всі можливості для створення дієвих інститутів і механізмів функціонування демократичного суспільства. При тому, що на рівні місцевої влади, національного парламенту і судочинства існують обнадійливі ознаки реформ, процес демократичних змін в Україні затьмарюють такі проблеми, як корупція та нерівномірне застосування принципів правової держави. Засоби масової інформації, організації громадянського суспільства, політичні партії та інші об’єднання громадян наразі перебувають на початковому етапі розвитку. Значна частина системи надання соціальних послуг ще досі побудована за неефективними принципами, що залишилися від радянських часів, і нездатна задовольнити потреби населення.
Стратегія діяльності Місії АМР США в Україні на 2003-2007 роки має на меті розвинути успіхи, що вже досягнуті на теренах економіки, і водночас зосередити більше уваги на посиленні громадянського суспільства та інститутів демократії. Загальна стратегічна мета діяльності Місії – „підвищення економічного та соціального добробуту всіх громадян України за умов демократичного врядування” – передбачає підтримку економічних реформ, які стимулюють інвестиції та зростання, безпосередню співпрацю з громадянами України при запровадженні програм у галузях сільського господарства, малого та середнього бізнесу, зміцнення як владних інститутів, так і структур громадянського суспільства з метою забезпечення демократичного врядування, а також допомогу у сфері охорони здоров’я і соціального захисту громадян шляхом запровадження системних реформ та цільових заходів.
Стратегія, що визначена у цьому документі, цілком відповідає Плану виконання установ Уряду США для України і забезпечує виконання двох з трьох завдань, визначених Посольством США, а саме: становлення демократії та економічного зростання з орієнтацією на ринок . Ті ж самі політичні і економічні цілі ставлять перед собою переважна більшість громадян України та реформаторські сили у складі владних структур, які бажають, щоб Україна обійняла гідне місце у європейській спільноті шляхом вступу до Всесвітньої організації торгівлі (ВОТ) та Євросоюзу. Ця стратегія також відповідає принципам, цілям і завданням діяльності АМР США в цілому та його окремих підрозділів (Бюро).
Ситуація в Україні
Економіка: Протягом дев’яти років від набуття незалежності, показники внутрішнього валового продукту (ВВП) в Україні знижувалися; втім, останні два роки спостерігається значний підйом в усіх сферах економіки. Темпи зростання ВВП у 2000 р. склали 5,9%, а у 2001 р. – 9%. Відчутне зростання наявне за багатьма вимірами – у сферах внутрішнього попиту і експорту, сільського господарства і промисловості, інвестицій і споживання. Економічне зростання відбувається за стабільних макроекономічних показників – якщо у середині 90-х років інфляція становила 10 000% на рік, то у 2000 р. її темпи знизилися до 25,4%, а у 2001 р. – до 6%. Поряд з цим Уряду України вдалося знизити показник бюджетного дефіциту: у 2001 р. він складав менше 1,7%, що цілком відповідає рекомендаціям МВФ. Є вагомі підстави вважати, що офіційні дані применшують обсяги зростання доходів громадян та власне ВВП, оскільки від 40 до 60% ВВП виробляється у тіньовому секторі економіки і не враховується в офіційних показниках ВВП. За прогнозною оцінкою, економічне зростання у 2002 р. становить від 4,5 до 6,0%.
Одним із значних стимулів до цього економічного зростання стала приватизація промислових підприємств та об’єктів нерухомого майна у містах. У сільському господарстві відійшла у минуле система колективного виробництва, а 6,75 млн. колишніх членів КСП отримали право на володіння земельними ділянками. Приватне управління набуває більших обертів і у промисловому секторі, особливо у сфері переробки сільськогосподарської продукції, де майже завершена приватизація підприємств середнього розміру. З огляду на ці успіхи, не дивно, що найбільші показники зростання експорту у 2001 р. спостерігалися саме у цій галузі.
Зростає платіжна дисципліна в економіці, особливо у паливно-енергетичному комплексі; є також ознаки того, що відновлюється довіра населення до банківської системи. У 1998 р. обсяг депозитів у банківській системі складав 11% ВВП, що було одним з найнижчих показників у країнах колишнього СРСР; у 2001 р. він становив вже 18% ВВП. Наявні відомості свідчать про суттєве зростання обсягів кредитування у приватному секторі з особливо значним приростом у кредитуванні сільськогосподарських виробників. За оцінками Світового банку, якщо банківська система зберігатиме поточні темпи зростання, то вже до 2005 р. вона буде здатна щороку збільшувати обсяг наявних ресурсів на 1-2 млрд. доларів США.
У 2001 р. Уряд України здійснив приватизацію шести з 27 енергорозподільчих підприємств (обленерго) та повідомив про свої наміри приватизувати ще 9 обленерго у 2002 р. По завершенні цих заходів має розпочатися приватизація електростанцій.
Тенденції соціального розвитку: За оцінками, на кінець 2000 р. населення України становило 49 млн. осіб, з них майже 54% жінок. Від часу набуття незалежності, населення України зменшилося майже на 2 млн., значною мірою за рахунок зниження показників народжуваності. Середня кількість дітей, що народжуються у жінок продуктивного віку, зменшилася з 1,7 у 1991 р. до 1,1 у 1999 р. Причиною цього вважають важку економічну ситуацію у той період, що спонукала молоді сім’ї відкладати народження дітей до того часу, коли стан економіки зміниться на краще. Населення України зменшується також в результаті еміграції.
Низький рівень народжуваності, еміграція та інші історичні чинники призвели до того, що близько 15% населення України складають люди похилого віку (старші за 65 років), що є високою часткою порівняно до більшості інших держав із середнім доходом. Значна частка людей похилого віку в структурі населення складає для України окрему проблему: працівники з низьким рівнем заробітку, що і так живуть на межі бідності, часто мають утримувати родичів, які не в змозі прогодувати себе у старості. Окрім того, люди похилого віку частіше звертаються за медичною допомогою, а велика кількість пенсіонерів у структурі населення лягає надмірним тягарем на пенсійну систему. Серед людей похилого віку більшість становлять жінки, середня тривалість життя яких є довшою.
Показники смертності в Україні збільшилися від 12,9% у 1991 р. до 14,8% у 1999 р. При цьому середня тривалість життя зменшилася з 70,1 у 1970-75 рр. до 66,1 років у 1995-2000 рр. За показником Індексу людського розвитку ООН у 2001 р. Україна посіла 74 місце у світі, одразу перед Казахстаном. Незважаючи на те, що видатки на охорону здоров’я в Україні відповідають показникам інших країн регіону, в абсолютному вимірі Україна витрачає на рік на одну особу майже удвічі менше, ніж країни з середнім доходом. Соціально-економічні збитки від низького рівня охорони здоров’я відбиваються не лише на показниках тривалості життя, але і на зростанні кількості громадян, що страждають на туберкульоз, ВІЛ/СНІД, алкоголізм, наркоманію та токсикоманію. Серед важливих проблем слід зазначити насильство у сім’ї та незаконний вивіз громадян України за кордон. Поряд з іншими проблемами соціальні негаразди і досі спричиняють високий рівень смертності матерів та немовлят, викидні та ускладнення під час вагітності – всі ці показники в Україні є вдвічі вищими, аніж у розвинутих країнах Заходу. З огляду на високу вартість засобів контрацепції та недостатній рівень інформованості населення, найбільш розповсюдженою формою контролю за народжуваністю залишається аборт.
За оцінками рівня бідності, розробленими Урядом України, Світовим банком та Програмою розвитку ООН (ПРООН) майже 30% населення України проживає за межею прожиткового мінімуму, що визначений на рівні 268 гривень (близько 50 доларів) на місяць. Нестача робочих місць – це критична проблема. За оцінками, близько 12% працездатних громадян не мають роботи, а ще більша частка населення зайнята лише частково. За даними на липень 1999 р., 70% офіційно зареєстрованих безробітних були жінки. За оцінками 2001 р., близько 40% населення отримували виплати по соціальному страхуванню чи інші види соціальної допомоги. В Україні 23 млн. працюючих громадян утримують 14 млн. пенсіонерів, 4 млн. малозабезпечених сімей отримують житлові субсидії, 2,7 млн. безробітних отримують виплати по безробіттю та 2,9 млн. сімей, що загалом мають 4,3 млн. дітей віком до 18 років, отримують грошову допомогу на дітей.
Україна – держава з високим рівнем освіти населення; всі дорослі громадяни є грамотними, чоловіки та жінки мають рівні можливості для освіти. Втім, перехідний період поставив освітню систему у дуже складне становище, для якого характерні низька оплата праці та рівень мотивації вчителів, занедбані освітні споруди, застарілі підручники та методики викладання. Внаслідок цього освітня система не в змозі підготувати молодих людей до вирішення тих питань, з якими їм доведеться стикнутися за життя і роботи у ринковій економіці та демократичному суспільстві.
Політична ситуація: У 1999-2001 рр. процес політичних і економічних реформ в Україні і далі відбувався нерівно та з частими затримками. У 1999 р. Президент Кучма був переобраний на свою посаду ще на п”ять років, і хоча це обрання вочевидь відображало волю виборців, сам виборчий процес був затьмарений його неврівноваженим висвітленням у засобах масової інформації та намаганням адміністративних структур чинити тиск на місцеве керівництво і посадовців. У 2000 р. під час додаткових виборів до Верховної Ради у десяти округах опозиція висувала скарги щодо порушень протягом виборів.
У квітні 2000 р. був проведений загальнонародний референдум, під час якого спостерігачами були помічені прояви недоречного втручання влади при залученні виборців до голосування. Референдум погодив зміни до Конституції України, в результаті яких мав бути створений двопалатний парламент, а Президент отримував ширші повноваження щодо розпуску Верховної Ради (яка налічує 450 депутатів). Згодом хоча Конституційний Суд визнав, що законопроект, підготований Президентом за результатами референдуму, не суперечить Конституції України, парламент ухилився від ухвалення закону, який змінив би систему розподілу влади. При цьому, хоча повномасштабної конституційної кризи вдалося уникнути, Президент дав обіцянку, що продовжить імплементацію результатів референдуму.
Наприкінці 1999 р. Президент Кучма призначив на посаду Прем’єр-міністра України колишнього Голову НБУ Віктора Ющенка. Уряд Ющенка у нетривалій співпраці з реформаторською коаліцією у Верховній Раді, взяв курс на прискорене втілення реформ, що призвело до суттєвого зменшення обсягів заборгованості у заробітній платні і відходу від бартерних схем та негрошових розрахунків, особливо у енергетиці. Втім, у результаті запеклої політичної боротьби, у квітні 2001 р. Верховна Рада проголосила вотум недовіри уряду Ющенка, і у травні того ж року затвердила новим Прем’єр-міністром України Анатолія Кінаха. На фоні вражаючої макроекономічної стабілізації протяом двох років, в тому числі зростання ВВП у реальних термінах, низький рівень бюджетного дефіциту та інфляції, можна твердити, що уряд Кінаха не допустив значного ухилення від курсу реформ, визначеного його попередниками.
Парламентські вибори 2002 р. принесли неочікуваний результат. За передвиборчими прогнозами, Соціалістична партія та блок Юлії Тимошенко не мали навіть подолати чотирьохвідсоткову межу, що давало б їм право на представництво у Верховній Раді. Втім, за результатами голосування цю межу подолали шість партій та блоків, серед них – блок Тимошенко, СПУ, блок Віктора Ющенка „Наша Україна”, пропрезидентський блок „За єдину Україну”, КПУ та СДПУ(о). Інший вартий уваги аспект виборів 2002 р. полягав у тому, що комуністи – найбільша сила у Верховній Раді з часу незалежності – втратили майже половину місць у парламенті (їх представництво знизилося зі 113 до 66 депутатів). Очікується, що новий парламент, у якому комуністи вже не є найбільшим блоком, загалом буде налаштований на реформи та підтримку інтеграції України до Євросоюзу. Залишається невизначеним питання про те, чи будуть про- і антипрезидентські групи зацікавлені та спроможні створити коаліції для прийняття реформаторських законів. Це питання є особливо актуальним з огляду на те, що наближається 2004 р. – рік президентських виборів, і потенційні кандидати змагатимуться за те, хто опиниться в центрі уваги у парламенті.
Демократія та врядування: У червні 2001 р. Верховна Рада ухвалила так звану „малу судову реформу”, в рамках якої були внесені зміни до 12 законів, Цивільного та Кримінально-процесуального кодексів. Ці реформи являють собою перші обережні кроки до незалежної судової влади, хоча політичне втручання з боку виконавчої влади та вкорінена корупція залишаються суттєвими перешкодами на цьому шляху. У лютому 2002 р. був нарешті ухвалений Закон про судоустрій України, який зміцнював судову владу шляхом зміни структури судів, викладав вимоги до кандидатів на посади суддів, дозволяв судовій раді ініціювати процес визначення кандидатів (раніше судді призначалися одноосібно Президентом), визначав дисциплінарні процедури та забезпечення діяльності судів.
Не зважаючи на те, що полегшав доступ до об’єктивної публічної інформації і зросла свобода преси та взагалі ЗМІ, залишається багато невирішених питань. Журналісти та ЗМІ критичного спрямування нерідко зазнають утисків у різних формах – від частих перевірок з боку податкових органів до втручання міліції чи інших владних структур. Закони про наклеп використовуються як засіб залякування журналістів; у ряді випадків, така практика призвела до закриття деяких ЗМІ. Критерії, за якими надаються чи скасовуються ліцензії на діяльність ЗМІ, є непрозорими. За останні кілька років були вбиті двоє відомих журналістів. Незважаючи на ці загрозливі обставини, на теренах недержавних ЗМІ з’являються нові автори та публікації, створюються коаліції ЗМІ, розширюються сфери їх діяльності – все це слід вважати обнадійливими ознаками, які свідчать про розвиток альтернативної політичної думки.
На завершальному етапі парламентської кампанії у березні 2002 р. перевірки з боку державних органів, тиск на ЗМІ та місцевих посадовців набрали особливо розмаху. Окрім того, висувалися серйозні скарги щодо обмеження доступу до ЗМІ для кандидатів та блоків антипрезидентської опозиції, а також щодо утисків на адресу їхніх активістів та працівників виборчих штабів.
Слід зауважити, що у процесі виборів до Верховної Ради та місцевих рад у 2002 р. як ніколи активно були задіяні структури громадянського суспільства. Громадські групи разом з об’єднаннями підприємців та органами місцевого самоврядування працюють над тим, щоб підвищити прозорість влади на місцевому рівні та звернути її увагу до потреб громадян. На жаль на національному рівні поки що не склався сприятливий клімат для створення і розвитку міцного громадянського суспільства. Нещодавно проведений аналіз стану громадянського суспільства в Україні свідчить про те, що незважаючи на велетенський прогрес у створенні здорового і потужного громадянського суспільства, воно поки що не має міцного коріння. Суттєвою перепоною на шляху розвитку України є корупція. Згідно з огляду, що був проведений „Трансперенсі Інтернешнл” у 2001 р., за Індексом сприйняття корупції Україна опинилася на 83 місці з 91 дослідженої країни (чим вищий індекс, тим вищий рівень корупції на думку опитаних). З усіх країн колишнього СРСР, нижче за Україну у цьому переліку був лише Азербайджан.
Хоча Україна і опинилася на низькій позиції у індексі 2001 р., вона все ж поліпшила своє становище, коли у 2000 р. перебувала на 87 місці. За даними всеукраїнського опитування громадської думки у 2001 р. (перший рік економічного зростання) громадяни України вважали, що корупція являє собою меншу проблему, аніж у попередні роки. Одначе недовіра громадскості до органів влади залишається, і вона пов’язана, на думку громадян, із сприйняттям влади як корумпованої.
Результати виконання програм АМР США в Україні у 1999-2002 р.
З 1992 р. АМР США надає Україні допомогу, яка має на меті сприяти процесові переходу від авторитарного суспільства, що функціонує на основі централізованого планування, до демократичного суспільства на базі ринкової економіки. Спочатку у центрі уваги програм АМР перебували питання макроекономічної стабілізації, закладання основних принципів комерційного законодавства та демонтаж системи державного контролю над ресурсами шляхом приватизації. Втім, процес співпраці з центральними органами влади у сфері реформ державної політики був невтішним, бо відбувався дуже повільно. Про це свідчили і застійні явища, які тривали в економіці України у той період. Тому АМР США розробило нову стратегію на 1999-2002 рр, яка передбачала нові кроки.
Стратегія АМР США на 1999-2002 рр. розроблялася чи у не найсмутніший відрізок перехідного періоду в Україні. Перед економікою, яка від часу незалежності котилася донизу, стояла нова загроза у вигляді економічної кризи у Росії; структурні реформи відбувалися мляво; населення було пригнічене тим, що падає рівень життя, і що реальні набутки від демократії виявилися не такими значними. За таких обставин Агентство запропонувало стратегію, яка наголошувала на важливості економічної стабілізації (особливо виконання умов МВФ), але поряд з тим приділяла більшу увагу місцевим програмам, що мали покращити життя людей та зміцнити потяг до реформ на первинному, масовому рівні. Огляд результатів діяльності АМР США в рамках цієї стратегії свідчить про те, що більшість завдань було виконано.
Реструктуризація економіки: Програми Місії АМР США в Україні та довготривала співпраця з установами-партнерами в складі Уряду України зробили свій внесок у грунтовне поліпшення економічної ситуації у державі починаючи з 1999 р. Зокрема, у сфері фіскального управління, АМР США надавало допомогу у зміцненні потенціалу щодо розробки державної політики та бюджету. Кульмінацією цієї співпраці стало ухвалення суттєво поліпшеного Бюджетного Кодексу, який вперше поставив на прозору основу процес перерахування ресурсів між різними рівнями влади. Допомога у галузі банківського нагляду сприяла тому, що зараз майже всі українські банки працюють у відповідності до вимог НБУ щодо резервів, кредитних ризиків, гарантій та безпеки. За допомоги АМР США у сфері податкової політики, нарахування і стягнення податків, Уряд України запровадив податок на додану вартість (ПДВ) та податок на прибуток підприємств. Ці податки стали джерелом додаткових надходжень до держбюджету і в той же час заохочували підприємців до переходу з тіньової до офіційної економіки.
Правова реформа та зміцнення прав кредиторів: У 1998 р., з метою сприяння більш розважливій і безпечній діяльності кредитних установ радники АМР США розробили поправки до відповідного закону та оперативний заставний реєстр рухомого майна, на яке можуть бути подані претензії з боку кредиторів. Цей реєстр, що нині використовується банками та нотарями по всій Україні, дає змогу кредиторові швидко та за незначної вартості отримати відомості про те, чи перебуває майно у заставі.
Сільське господарство: Ліквідація системи колективного виробництва спричинила докорінні перетворення у сільському господарстві України. Цьому сприяла допомога з боку АМР США у справі реструктуризації КСП та виданні державних актів на володіння земельними ділянками (загалом за підтримки АМР США видано 224657 державних актів). Аби підтримати процес приватизації, була надана допомога при створенні 10 національних об’єднань фермерів, які нині представляють інтереси приватних сільськогосподарських виробників перед Урядом України. Ці об’єднання відіграли значну роль у розробці і ухваленні Земельного кодексу – етапного документу, що закладає основи для створення ринку землі та обмежує контроль держави над земельними ресурсами і цим майбутнім ринком. Допомога АМР також сприяла підготуванню, узгодженню і ухваленню більше 200 реформаторських законів у сфері сільського господарства. Окрім того, АМР США започаткувало програму дорадчих послуг сільськогосподарським виробникам і створило кілька партнерств, що мали допомогти у передачі технологій та сприяти створенню сервісних підприємств для потреб сільського господарства.
Розвиток приватного сектору: За допомоги АМР США у сфері реформи бухгалтерського обліку були розроблені національні стандарти, що мають у своїй основі Міжнародні стандарти бухгалтерського обліку (МСБО). Ці стандарти були затверджені Мінфіном України та нині знаходять своє використання серед все більшої кількості приватних підприємств. Окрім того, 200 тис. студентів українських ВУЗів пройшли підготовку у галузі бізнес-освіти. У своїй діяльності АМР США приділяло постійну увагу розвитку малого та середнього бізнесу, що дозволило суттєво покращити державний клімат для розвитку малих та середніх підприємств (МСП). Серед найбільш важливих досягнень у цій сфері слід згадати підвищення ефективності реєстраційних процедур, що дало змогу скоротити середню тривалість процесу реєстрації з 24 до 6 днів, а його вартість – з 480 до 186 доларів США. Були також оптимізовані процедури видачі ліцензій, внаслідок чого вартість отримання ліцензії зменшилася з 618 до 250 доларів. Скоротилася кількість перевірок підприємств державними органами – до 14 на рік на одне підприємство. Окрім того, довготривала програма допомоги у сфері дерегуляції дозволила скасувати чи внести зміни до загалом 150 нормативних актів, які застаріли або суперечили іншим нормативним актам чи законам України. Підтримка, що її АМР США надавало при здійсненні Програми мікрофінансування ЄБРР, дала змогу видавати близько 1000 кредитів на місяць на загальну суму 14,5 млн. доларів. 68% цих кредитів використовуються для фінансування підприємств, що мають до 10 працівників. Частка повернутих кредитів складає понад 99%.
Енергетика та охорона довкілля: Багато в чому завдяки провідній ролі АМР США у наданні допомоги енергетичному сектору України, реформи у цьому секторі за багатьма параметрами сягнули далі, аніж в інших країнах регіону. У квітні 2001 р. відбулася приватизація шести енергорозподільчих підприємств (обленерго); тендери з продажу ще 9 обленерго мають бути проведені у 2002 р. Окрім того, допомога Агентства на адресу Мінпаливенерго була одним з вагомих чинників того, що галузь перейшла до переважної оплати за постачання електроенергії „живими грошима”, на противагу бартерним схемам чи оплаті у натуральній формі. Це дозволило суттєво поліпшити фінансовий стан енергетики України. Проекти допомоги АМР США також сприяли зростанню потенціалу і незалежної ролі Національної комісії регулювання електроенергетики (НКРЕ).
У 2000-2001 рр. комунальні і промислові підприємства почали здійснювати більшу частку оплати за постачання електроенергії у грошовій формі. Паралельно з цим, вони відчували потребу у модернізації застарілих основних фондів та зниженні витрат на виплату штрафів за забруднення навколишнього середовища. В результаті склався сприятливий клімат для інвестицій у програми енергозбереження та ефективного використання енергоресурсів, що дозволив АМР США мобілізувати і доповнити внутрішні ресурси українських організацій з метою інвестицій в охорону довкілля та вдосконалення систем управління у цій сфері. Загалом такі проекти були запроваджені у більше як 25 організаціях та підприємствах, і ще 25 проектів були підготовані до інвестицій з метою зменшення викидів „парникових газів”. Програма малих грантів, що надавалися неурядовим організаціям екологічного спрямування, показала, що можна досягти певних результатів у підвищенні якості довкілля на місцевому рівні та створенні партнерських відносин між громадянами та місцевою владою у цій сфері. АМР США також здійснювало програми юридичної допомоги у галузі охорони довкілля, за підтримки яких були підготовані майже 50 успішних позовів щодо порушення норм екологічного законодавства.
Демократія та врядування: Програми АМР США досягли наочних успіхів у сприянні демократичним реформам та децентралізації влади. Найбільш вагомими ці успіхи були на муніципальному рівні, де проекти АМР та інших міжнародних донорів допомогли створити сприятливий клімат для підвищення автономії міст. При цьому, найвищою точкою багаторічних зусиль стало ухвалення базових законодавчих актів у цій сфері, зокрема Закону про місцеве самоуправління та Бюджетного Кодексу України, який створив прозору систему перерахування бюджетних коштів з національного на муніципальний рівень на основі формульних розрахунків. Поміж 448 міст, що були визначені для отримання допомоги з боку Агентства, 365 стали членами Асоціації міст України, у 152 містах були створені постійні консультативні громадські ради, та у 121 місті регулярно проводяться громадські слухання з питань місцевого розвитку. У більшості середніх і великих міст працюють розроблені АМР США системи бюджетного та фінансового управління.
Програми Агентства також сприяли подальшому підвищенню незалежності і прозорості роботи Верховної Ради України, зокрема завдяки вдосконаленню діяльності комітетів та структур управління. У сфері судової влади, ухвалення законодавчих актів в рамках „малої” судової реформи та Закону про судоустрій України (лютий 2002 р.) вселяє нові надії щодо здійснення судової реформи.
Допомога АМР США відіграла вагому роль під час парламентських виборів у березні 2002 р. Ці заходи, які розпочалися задовго до проведення виборів, включали допомогу у розвитку організацій громадянського суспільства та навчальні програми для представників політичних партій. Програми Агентства допомогли ЗМІ налагодити більш об”єктивне висвітлення виборчого процесу, неурядовим організаціям – надавати інформацію більшій кількості виборців, політичним партіям – отримати кращу уяву про потреби громадян, та сприяли більшій прозорості виборчого процесу. Позитивний вплив на це мала як діяльність спостерігачів, так і те, що близько 28 тис. працівників виборчих комісій пройшли підготовку в рамках фінансованої АМР США навчальної програми. На думку представників Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), вибори 2002 р. були проведені набагато краще, аніж у 1998 р. Один з важливих результатів полягає у тому, що люди голосували за своїми переконаннями, а не внаслідок тиску з боку центральної влади. Надалі важливо зберегти та розвинути цей успіх.
За допомоги програм АМР США у сфері розвитку громадянського суспільства, зміцнили свою діяльність неурядові об’єднання та групи, традиційні громадські і неурядові організації та позапартійні аналітичні центри. Ще одна мета цих програм полягала у заохоченні громадян до активнішої участі у прийнятті політичних та економічних рішень. Цьому сприяла і допомога на адресу незалежних ЗМІ, в результаті чого громадяни отримали кращий доступ до інформації. У свою чергу, це дозволяє їм брати більш конструктивну участь у процесі ухвалення рішень.
Соціальний сектор: АМР США надало кошти для створення мережі центрів жіночого здоров’я, підтримувало діяльність п”яти центрів реанімації новонароджених та Національного навчального центру контролю за інфекційними захворюваннями. Одним з результатів запровадження цих програм є те, що вони, поряд з іншими заходами, дозволили на 50% скоротити кількість абортів в Україні. Інші фінансовані АМР програми зміцнили спроможність українських медиків до відстеження уроджених вад, обстеження постраждалих від аварії на ЧАЕС, профілактики туберкульозу, ВІЛ/СНІД та інших хвороб, що передаються статевим шляхом. Програми партнерських стосунків між українськими та американськими медичними закладами і громадами допомогли зміцнити засади сучасної сімейної медицини в Україні. Десять клінік первинного медичного обслуговування, що були створені на кошти АМР США, стали каталізатором та зразком для створення цілої мережі таких закладів – у 2001 р. їх було вже 129. Окрім того, Агентство здійснювало широку низку заходів гуманітарної допомоги, яка надавалася потерпілим від надзвичайних ситуацій, дитячим будинкам та соціально незахищеним верствам населення.
За допомоги АМР США були розроблені та запроваджені кілька програм соціального захисту, зокрема програма житлових субсидій, моделі прогнозування страхових виплат по безробіттю, надходжень і видатків фонду зайнятості, а також система обліку заробітної плати і внесків до Державного пенсійного фонду. Заходи у сфері пенсійної реформи дозволили налагодити вчасну виплату пенсій 14 млн. українських пенсіонерів. Агентство також допомогло Уряду України започаткувати широку програму боротьби з торгівлею людьми, що в першу чергу включає заходи суспільної просвіти. Починаючи з 1998 р., у трьох консультативних центрах та п’яти жіночих бізнес-центрах отримали допомогу 15 тис. жінок.
Структура допомоги, що надаватиметься АМР США у 2003 – 2007 рр.
На думку Місії АМР США в Україні, високі показники економічного розвитку, які спостерігаються у державі протягом останніх років, є результатом багаторічної, послідовної праці на користь економічних та демократичних реформ, що її здійснювали народ та державне керівництво України, АМР США та інші міжнародні донори. Стратегія діяльності Місії на 2003-2007 рр. буде втілюватися на базі цих реформ та передбачає їх розвиток. Вона має на меті допомогти Україні завершити перехідний період і вийти на новий етап – етап сталого економічного зростання, на якому всі громадяни України зможуть скористатися надбаннями нових соціальних, економічних та політичних систем. На цьому новому етапі, стратегічна мета Місії полягає у тому, щоб підвищити економічний та соціальний добробут всіх громадян України в рамках демократичного врядування.
Підвищення економічного і соціального добробуту громадян України можливе за умови того, що у державі продовжиться економічне зростання на широкій господарчій базі. Тривале зростання вимагає поліпшення інвестиційного клімату до того ступеня, що уможливить зростання як внутрішніх, так і зовнішніх інвестицій. Значні обсяги інвестицій потрібні для того, щоб оновити обладнання і технології та підвищити конкурентоздатність українських підприємств. За висновком Місії, серед основних секторів економіки України, допомога з боку АМР США здатна відіграти суттєву роль у двох – сільському господарстві та розвитку малого і середнього бізнесу. Для прискорення демократичних перетворень в Україні, Місія продовжить свою діяльність по двох напрямах: 1) розширення прав і повноважень громадянського суспільства, аби громадяни України могли власноруч, і у все більших обсягах, вимагати прозорості та підзвітності від влади; 2) підвищення рівня уваги з боку структур та інститутів влади до потреб виборців, зміцнення демократичної системи стримувань та противаг, в першу чергу за рахунок посилення верховенства закону (правової держави) як основоположного принципу економічного та політичного життя. Місія також надаватиме підтримку у реалізації заходів соціально-гуманітарної сфери, необхідних для того, щоб задовольнити нагальні потреби громадян та підвищити довготермінову ефективність системи надання соціальних послуг. Програма Агентства на 2003-2007 рр. включає п’ять стратегічних завдань, які окреслені нижче. Ці завдання, кожне з яких також передбачає певні критерії визначення результатів діяльності, є необхідними та достатніми для виконання загальної мети роботи Місії.
Стратегічне завдання № 1 поліпшення інвестиційного клімату.
Стратегічне завдання № 2 прискорений розвиток малого і середнього бізнесу та сільського господарства.
Стратегічне завдання № 3 зростання участі громадян у забезпеченні своїх прав та інтересів з метою створення більш демократичної, ринково орієнтованої України.
Стратегічне завдання № 4 підвищення ефективності і прозорості роботи органів державної влади, та їх відповідальності перед громадянами.
Стратегічне завдання № 5 поліпшення соціальних умов та здоров’я громадян України.
Цей прогнозований шлях розвитку передбачає те, що існуватимуть чотири необхідні передумови: 1) Уряд України буде і далі налаштований до здійснення економічних і політичних реформ; 2) Уряд України і далі дозволятиме міжнародним донорам надавати підтримку неурядовим (громадським) організаціям та організаціям громадянського суспільства; 3) триватиме період макроекономічної стабільності та відновлення економіки; 4) Уряд України буде готовий до створення політичних і економічних умов для повної інтеграції держави до інститутів європейської спільноти.
Поліпшення інвестиційного клімату: підвищена увага до інвестиційного клімату як стратегічного завдання являє собою крок уперед порівняно до попереднього стратегічного плану (1999-2002 рр.), за яким завдання Місії полягало у створенні „більш конкурентоздатного та ринково орієнтованого фінансового сектору” та „правових систем... які забезпечують кращу підтримку ринковим реформам”. Тодішні формулювання відповідали завданням того часу, пов”язаним з ліквідацією радянської системи централізованого планування та автократичного керівництва, які були характерними для початкового етапу перехідного періоду. Залишки цієї структури існують і досі, але тепер було б недоречно робити головний наголос лише на ліквідацію старої системи. Відповідно, у центрі уваги АМР США опиняються ті завдання, що є першочерговими для України сьогодні, а саме –забезпечити продовження економічного зростання, яке відновилося у 2000 р., та широку основу для нього у всіх секторах економіки. З практичного боку, Місія дійшла висновку, що однією з головних перешкод до сталого економічного зростання є незадовільний економічний клімат, який сповільнює приплив внутрішніх та зовнішніх інвестицій, необхідних для розвитку приватного підприємництва і підвищення його конкурентоздатності. Для поліпшення інвестиційного клімату, Місія вважає за доцільне застосувати комплексний підхід, що має на меті усунути перепони до інвестицій з точки зору фіскальної системи, енергетики , фінансів та комерційного права.
Прискорений розвиток малого і середнього бізнесу та сільського господарства: участь АМР США у розвитку малого і середнього підприємництва (МСП) та сільського господарства є однією з головних передумов досягнення стратегічної мети Місії. Рішення об”єднати ці два напрями у одне стратегічне завдання було прийняте тому, що у обох цих секторах спостерігаються схожі проблеми, а саме – складне нормативно-правове середовище, брак навичок у сфері управління та доступу до земельних і кредитних ресурсів, недостатній обсяг організованих ринків тощо. Очікується, що зростання у секторі МСП та сільському господарстві забезпечить нові робочі місця та підвищення доходів. Це, у свою чергу, сприятиме зростанню життєвого рівня значної частки населення.
Зростання участі громадян у забезпеченні своїх прав та інтересів з метою створення більш демократичної, ринково орієнтованої України: Заходи в рамках цього нового стратегічного завдання мають усунути ті ж самі перепони до виявлення громадської активності, про які йшлося у попередній стратегії – недостатній доступ до інформації, слабкість структур громадянського суспільства та політичних партій, низький рівень довіри та конкуренції у виборчому процесі. Втім, новий підхід має дві суттєві відмінності. Попередня стратегія мала на меті участь громадян у обговоренні заходів державної політики; нова стратегія піднімає очікування від участі громадян на вищий рівень та передбачає потужні стимули, що повинні заохотити громадян зайняти активну позицію для захисту своїх прав та інтересів. Окрім того, у новій стратегії бажані результати та показники зведені у структуру, мета якої – відобразити дії не лише офіційних, але і неформальних організацій по захисту громадських інтересів та підвищенню підзвітності влади.
Підвищення ефективності і прозорості роботи органів державної влади, та їх відповідальності перед громадянами: аби і далі просуватися шляхом демократичного розвитку, Україна потребує не лише міцного громадянського суспільства, але і владних структур, що є підзвітними до громадян і відповідально ставляться до їх потреб. Саме це забезпечує вірність принципам верховенства права. У попередній стратегії кожний з інститутів влади розглядався окремо. У новому документі досконале врядування стає одним зі стратегічних завдань, що відображає дуже реальні економічні та політичні стосунки і взаємовплив між різними гілками та рівнями влади. З точки зору громадянина, такий підхід показує, що основні засади досконалого врядування (прозорість, підзвітність та ефективність) не обмежуються тим чи іншим рівнем чи гілкою влади. Навпаки – громадяни очікують, що всі державні послуги надаватимуться згідно з принципами досконалого врядування.
Те, що в Україні бракує системи стримувань та противаг (як в межах тої чи іншої гілки або рівня влади, так і між ними), є однією з головних перепон до ефективного, прозорого та підзвітного врядування. За новою стратегією, у центрі уваги опиняються такі питання, як зміцнення незалежності законодавчої, виконавчої та судової влад, сприяння децентралізації та збільшенню повноважень муніципальної влади.
Поліпшення соціальних умов та здоров’я громадян України: стратегічна мета діяльності Місії передбачає поліпшення основних показників життєвого рівня громадян України, що включає соціальний захист, охорону здоров’я, забезпечення гуманітарної допомоги та допомоги у випадку надзвичайних ситуацій. Ці програми були об’єднані у одне стратегічне завдання. В рамках нової стратегії отримають своє продовження заходи допомоги у реформуванні охорони здоров’я та поліпшенні стану сімейної медицини. При цьому більше уваги приділятиметься профілактичним заходам, що мають знизити ризик захворювання і розповсюдження туберкульозу, ВІЛ/СНІД, інших заразних хвороб, алкоголізму, наркоманії та токсикоманії.
З огляду на ширший підхід до соціальних проблем, до цього стратегічного завдання також були включені питання боротьби з торгівлею людьми. Програма гуманітарної допомоги АМР США має бути завершена до 2004 р. Це дасть змогу вивільнити ресурси для запровадження нової програми, спрямованої на допомогу дітям вулиці, сиротам та іншим соціальним групам, що є вразливими до експлуатації, насильства, дискримінації, чи страждають від недостатнього рівня уваги з боку суспільства.
Окремі завдання (ОЗ)- зміцнення охорони довкілля: в рамках попередньої стратегії, АМР США надавало допомогу Україні у розробці екологічної політики стосовно глобальної зміни клімату, а також у підготуванні проектів по скороченню викидів парникових газів. Дещо менші обсяги допомоги надавалися у сферах вдосконалення екологічного управління на підприємствах та сприяння громадським діям у галузі екології на місцях. За нової стратегії, з огляду на скорочення наявних ресурсів, АМР США дійшло висновку, що заходи в галузі екологічної політики на національному рівні вже не перебувають у колі безпосередніх інтересів при наданні допомоги, і що охорона довкілля, яка раніше належала до стратегічних завдань, буде розглядатися як окреме завдання. Заходи по охороні довкілля на місцевому рівні будуть продовжені у 2003-2007 рр.
Окремі завдання (ОЗ)– комплексні ініціативи: Місія АМР США в Україні продовжить запровадження вибраних заходів, до яких належать програма „Харківське партнерство”, Польсько-американо-українська спільна ініціатива (ПАУСІ), а також програми навчання і стажування. Ці комплексні ініціативи забезпечують виконання одразу кількох стратегічних завдань, і тому були об’єднані у друге окреме завдання роботи Місії.
Перспективи перехідного періоду в України
У порівнянні з ситуацією, що існувала у 1999 р., АМР США оцінює майбутнє України зі стриманим оптимізмом. Після двох років економічного зростання, громадяни України також очікують кращих перспектив, та загалом вважають, що найгірші часи вже позаду. Підприємці та фермери отримують доходи, пенсіонери вчасно одержують пенсії, зростають доходи державного бюджету. Громадянське суспільство нині набагато більш задіяне у житті держави, аніж у той час, коли діяла попередня стратегія, але ці здобутки необхідно розвивати та зміцнювати. Загалом, ці чинники мають полегшити запровадження реформ з боку Уряду України. В той же час зрозуміло, що процес реформ у соціальній сфері та розвиток демократії займе більше часу, аніж очікувалося раніше, бо здатність до їх реалізації на всіх рівнях – від представників влади до фермерів – і досі є низькою.
Темпи інтеграції України до Європи значною мірою залежатимуть від діяльності нового парламенту, обраного у 2002 р., та від результатів майбутніх президентських виборів (2004 р.).
Діяльність інших міжнародних донорів
Діяльність АМР США та його проекти мають як прямий, так і непрямий вплив на програми кредитування України з боку Світового банку та МВФ. Місія Агентства в Україні провадить безпосередні консультації з цими установами у ході формулювання, оцінки та контролю за виконанням їх програм, а також повідомляє керівництво АМР США у Вашінгтоні про нові пропозиції та умови запозичень. З іншого боку, технічна допомога АМР зміцнює потенціал Уряду України до виконання умов кредитних програм МБРР та МВФ.
Найбільшим донором України на сьогодні є Європейський Банк реконструкції і розвитку (ЄБРР). Його кредитний портфель включає цілу низку програм у сферах кредитування малих і мікропідприємств, розвитку підприємництва, приватизації, реформи фінансового сектору, модернізації інфраструктури та раціоналізації паливно-енергетичного комплексу.
АМР США є найбільшим з двосторонніх донорів, що працюють в Україні. Другою за обсягом є програма технічної допомоги Європейського Союзу країнам СНД (TACIS), яка в основному працює по трьох напрямах – інституційної, правової та адміністративної реформи, економічних реформ та розвитку приватного сектору і пом’якшення соціальних наслідків перехідного періоду. Німеччина надає допомогу у сферах розвитку МСП, сільського господарства та соціального сектору. Канада фінансує реалізацію програм у галузі сільського господарства і соціального сектору. Окрім державних донорів, доволі значні програми в Україні здійснюють дві недержавні некомерційні організації – Фонд Сороса, який працює в основному над питаннями розвитку громадянського суспільства і незалежних ЗМІ, та Фонд Мотта, який активно підтримує реалізацію програм по розбудові громадянського суспільства і покращенню міжетнічних стосунків.
Рівень координації програм міжнародних донорів в Україні є дуже високим. Працює ціла низка спільних робочих груп, зокрема з таких питань, як виборчий процес, електроенергетика, місцеве самоврядування, боротьба з торгівлею людьми та профілактика ВІЛ/СНІД. Ці робочі групи проводять регулярні засідання з метою координації дій та обміну інформацією. Місія АМР США в Україні співпрацює є програмами допомоги ЄС та Німеччини у сфері енергетики, Світового Банку та TACIS – у сфері реформ державної політики, Світового Банку та ЄС – у соціальному секторі, з ПРООН – у сфері боротьби з ВІЛ/СНІД, ЄБРР – у сфері розвитку МСП, а також з програмами допомоги ПРООН, ЄС- TACIS і урядів Канади та Німеччини – у галузі сільського господарства.
АМР США тісно координує свої дії з іншими установами Уряду США, які здійснюють значні програми в Україні. Це, зокрема, Міністерство юстиції США, яке нині розробляє програму допомоги у сфері судової реформи вартістю 4 млн. доларів, Міністерство фінансів, яке надає допомогу у розвитку банківського сектору та здійсненні макроекономічної реформи, та Міністерство сільського господарства, яке безпосередньо співпрацює з АМР у розробці загальної стратегії Уряду США у питаннях сільського господарства. Допомога Україні з боку Міністерства сільського господарства США також включає короткотермінові курси навчання для керівників галузі (вищий та середній рівень керівництва) та обмін викладачами ВУЗів, в рамках якого українські фахівці проходять шестимісячне навчання у американських університетах за програмою грантів. У сфері демократизації АМР США тісно співпрацює з Відділом преси, освіти та культури Посольства США в Україні, що стосується програм міжнародного обміну, Програми демократичних грантів та Фонду розвитку українських ЗМІ.
Більш детальна інформація про програми інших міжнародних донорів та заходи АМР США по координації дій з ними міститься у розділах, присвячених окремим стратегічним завданням.
Інші питання
Глобальний альянс з питань розвитку: За новою стратегією, Місія АМР США в Україні продовжить надавати підтримку у реалізації заходів, що були започатковані раніше за схемою Глобального альянсу з питань розвитку (ГАП). Паралельно з цим, визначатимуться додаткові можливості для втілення таких програм. Проекти за схемою ГАП, які продовжать свою діяльність – це в основному партнерства між державними та приватними структурами, зокрема:
• АМР США створило сім партнерств у галузі електроенергетики між підприємствами України та США, які мають сприяти процесу приватизації завдяки програмам обміну, спільним семінарам, стажуванню та обміну інформацією
• За програмою „Консорціум по вдосконаленню бізнес-освіти в Україні” (CEUME), Університет штату Міннесота покриває 30% витрат на здійснення програми, що спрямована на зміцнення навчального процесу у 47 ВУЗах України
• Організація „Вінрок Інтернешнл” покриває 33% витрат по втіленню програми, яка допомагає українським жінкам брати активнішу участь у економічній діяльності та сприяти переходу країни до ринкової економіки
• Програма гуманітарної допомоги на рівні громад мобілізує гуманітарні ресурси за допомоги приватних американських донорів та українських громадських організацій. Одним з її завдань на 2001-2004 рр. є те, щоб частка приватних донорів у загальному обсязі гуманітарної допомоги програми становила не менше 50%. Оскільки прогнозована вартість цієї допомоги складає 7 млн. доларів на рік, можна очікувати, що частка приватних організацій у цьому обсязі становитиме від 2 до 4 млн.
• Програма Партнерства між громадами з метою навчання та освіти передбачає розподіл видатків між організацією-виконавцем та українськими містами і навчальними центрами, що отримують цю допомогу. Окрім того, програма допомагає партнерам у пошуку інших джерел фінансування цієї діяльності– таких, як співпраця між містами-побратимами.
• Програма Партнерств у галузі охорони здоров’я надає допомогу у створенні та забезпеченні тривалої діяльності партнерств між українськими і американськими медичними закладами, що сприяють вищій ефективності охорони здоров’я у регіонах України.
Потенційні джерела конфлікту: При тому, що Україна – це велика держава зі значним культурним і соціальним розмаїттям, ситуація у плані етнічних та мовних конфліктів є відносно спокійною порівняно до багатьох сусідніх країн. Можна вважати, що єдиними питаннями, які потенційно могли б дестабілізувати ситуацію у країні, є проблема кримських татар та соціальне розшарування населення.
Кримські татари, які були депортовані зі своєї рідної місцевості більше 50 років тому, почали повертатися на батьківщину на початку 90-их рр. На сьогодні вони і досі намагаються вирішити проблеми репатріації та реінтеграції. Деякі з цих питань вже розв”язані, однак певні проблеми залишаються. Основними з них є недостатнє представництво татар у владних структурах Криму і той факт, що вони наразі не отримали юридичного статусу „корінного населення” півострова. Допомогу у реінтеграції кримських татар – через програми економічного розвитку, навички мирного владнання суперечок та розбудову соціально-економічного потенціалу – надають кілька міжнародних організацій. Певні кошти для гуманітарних заходів у Криму надавалися Управлінням допомоги країнам Європи та Євразії Державного департаменту США. Зі свого боку, АМР США планує надати допомогу у видачі державних актів на володіння земельними ділянками у Криму. За домовленістю, ці заходи почнуться після того, як між кримськотатарською спільнотою та Урядом Криму буде досягнута згода щодо приватизації земель, які нині перебувають у власності держави.
Друга потенційно конфліктна ситуація полягає в тому, що, на загальну думку громадян, перехідний процес став джерелом збагачення для невеликої групи людей, основна ж маса населення вважає себе бідними. Для багатьох громадян України ця нерівність, поряд з іншими чинниками, викликає невпевненість у майбутньому і неоднозначне ставлення до демократії та ринкової економіки. До сьогодні це питання не викликало значних соціальних струсів чи зворотньої реакції. Втім, аби відвернути їх можливість у майбутньому, необхідно, щоб в Україні відбувалося економічне зростання, і щоб його позитивні наслідки стали надбанням ширшого кола громадян.
Третім потенційним джерелом конфлікту є Східна Україна. Економічний занепад цього регіону в результаті зростання безробіття та неповної зайнятості у вугільній промисловості та металургії здатний викликати соціальні заворушення. У минулому, вугільна галузь вже була однією з „гарячих точок” суспільної напруги.
Екологія: У 2001 р. АМР США провело аналіз біологічного розмаїття згідно з вимогами законодавства США (FAA 119). Хоча Агентство і незгодне з деякими висновками цього аналізу, він дав змогу визначити коло потреб, пов’язаних зі збереженням біологічного розмаїття в Україні. При тому, що ці питання і не перебувають в центрі даної стратегії, деякі з програм сприятимуть їх вирішенню.
Частина ІІ: Плани виконання стратегічних завдань
СЗ 1: ПОЛІПШЕННЯ ІНВЕСТИЦІЙНОГО КЛІМАТУ
Протягом 10 років від набуття незалежності, серед головних завдань України були ліквідація системи централізованого планування економіки та створення нових соціально-економічних інститутів, які не існували за радянського ладу. Це був період скорочення економічної діяльності, під час якого панували макроекономічна нестабільність і ризиковане, непередбачуване фінансове і правове середовище. Все це створювало негативні умови для приватних інвестицій в економіку. У 1999 р. інвестиційний клімат в Україні став помітно покращуватися, причому цей процес набирав все більших обертів у 2000-2001 р. В результаті, у 2000 р. ВВП зріс на 6%, а у 2001 р. – ще на 9% на базі прискореного зростання експорту та обсягів промислового виробництва. АМР США допомогло закласти основу для цього економічного відновлення завдяки тому, що протягом семи попередніх років, шляхом технічної допомоги та навчання, надавало постійну підтримку процесу фіскальних, монетарних, структурних та макроекономічних реформ. Паралельно з цим зростанням, Уряд України зміцнював контроль над рівнем видатків з державного бюджету, знизив фіскальний дефіцит, а також, завдяки раціональній монетарній політиці, зменшив рівень інфляції (до 6% у 2001 р.). Окрім того, відбулося багато важливих змін у правовому середовищі, які прояснили права інвесторів і кредиторів, забезпечили кращий захист підприємств від довільних перевірок з боку податкових та інших виконавчих органів, і скоротили основу для використання посадового становища з метою особистого збагачення серед державних службовців. Відповідно, у 2000-2001 рр. відбулося суттєве зростання обсягу валових інвестицій у фіксований капітал підприємств, в основному за рахунок внутрішніх капіталовкладень. Прямі іноземні інвестиції і досі складають менше 10% загальної вартості валових інвестицій у фіксований капітал, і у 2001 р. їх обсяг навіть зменшився. За підрахунками ОЄСР, загальний обсяг прямих іноземних інвестицій на душу населення в Україні складає 83 долари США. Нижчий показник має лише Білорусь.
I. Аналіз проблеми
До основних питань і проблем, що стримують процес інвестицій в Україні, належать відсутність незалежної судової системи, слабке забезпечення прав акціонерів, довільний і несталий характер податкової системи, недостатнє правове забезпечення, недосконалі системи податкового і бюджетного управління, викривлення в економічній політиці (зокрема, у системі ціноутворення і платежів в електроенергетиці), та неефективний розподіл ресурсів у фінансовому секторі. Стислий опис цих проблем пропонується нижче.
Правове забезпечення. Система комерційного права, що існує в Україні, і досі є стримувальним чинником для інвестицій. На сьогодні у цій системі залишається ще ціла низка суттєвих проблем, пов”язаних з недосконалістю чинного законодавства у питаннях застави, банкрутства та правового забезпечення діяльності підприємств. У сфері застави, ці проблеми включають недоліки нормативно-правового забезпечення механізму іпотеки. При цьому, особливо слід згадати про невизначеність прав і процедур конфіскації заставленого майна кредитором у випадку неповернення позики. У сфері комерційного права діє суміш окремих законів, що не забезпечують гарантій чинності комерційних угод і контролю за їх дотриманням. У сфері законів, які забезпечують діяльність підприємств, „червоні директори” вже приватизованих або призначених до приватизації підприємств поки що блокують ухвалення правового акту, який має захистити права „малих” акціонерів (тих, що не володіють контрольним пакетом), забезпечує розкриття інформації та полегшує процес злиття чи поглинання підприємств.
До вад правової системи долучаються недоліки механізмів правозастосування, як за рішенням судів, так і в альтернативній приватній сфері. У 2000 р. був ухвалений новий, більш досконалий закон про банкрутство, але необхідно і далі зміцнювати обізнаність з цими нормами і навички процесу банкрутства. На жаль, у 95% випадків питання банкрутства в Україні вирішується шляхом ліквідації підприємства. У переважній більшості цих ситуацій, економічні збитки та втрату робочих місць можливо було б звести до мінімуму шляхом застосування процедури банкрутства за ініціативою боржника, яка передбачає збереження підприємства.
Податкова і бюджетна політика. З 1999 р. Уряду України вдалося скоротити загальні обсяги видатків та дефіцит бюджету до розумного рівня. Втім, розробка та виконання бюджетної політики повинні набрати більш реального і прозорого вигляду, а повноваження щодо прийняття рішень у цій галузі мають бути не настільки зосереджені на рівні національної влади. На сьогодні, планування та виконання бюджету рідко відповідає першочерговим потребам громадян, децентралізація цих процесів лише починається, а державні ресурси, обсяг яких є обмеженим, у багатьох випадках використовуються неефективно. Цільові показники надходжень та видатків часто не виконуються, бо Міністерство фінансів (Мінфін) не має раціональних методів планування бюджету – зокрема на основі багаторічного планування.
У податковій системі існують надмірні пільги, до яких долучаються недоліки у сфері нарахування та утримання податків. В результаті Уряд України змушений утримувати ставки оподаткування на надто високому рівні. За опитуванням представників малих та середніх підприємств, яке було проведене на кошти АМР США, у 1999 р. чинна податкова система розглядалася як перша за значенням проблема у діяльності підприємств. У 2001 р. опитані поставили цю проблему на друге місце.
Структурна політика. Для того, щоб подолати викривлення у ціновій структурі та недоліки системи державного управління, що призводять до марнування ресурсів у державному секторі економіки (який на сьогодні становить близько 25% промисловості та близько 40% економіки в цілому), необхідно запроваджувати більш досконалу структурну політику. Це питання є особливо значущим для енергетики. За оцінками, лише прямі та непрямі дотації складають не менше 10% бюджетних ресурсів. Окрім того, державні підприємства нерідко блокують або сповільнюють розвиток конкурентних або незалежних приватних підприємств, який міг би відбуватися набагато швидше. Оскільки державні підприємства не зобов’язані бути прибутковими, чи приймати інвестиційні рішення за належного техніко-економічного обгрунтування (як це робиться у приватному секторі), ці рішення часто є недосконалими.
Мобілізація фінансових ресурсів. Недоліки у системі залучення заощаджень (депозитів) та надання кредитів призводять до того, що інвестиційні ресурси не знаходять використання в економіці у найбільш продуктивний спосіб. Оскільки на початку та у середині 1990-х рр. вкладники зазнали великих збитків, громадяни втратили довіру до фінансових установ і не налаштовані вкладати у них кошти, бо вважають це надто ризикованою справою. Той незначний обсяг коштів, який банкам та іншим фінансовим установам все ж вдається залучити, загалом використовується для кредитування підприємств за дуже високими відсотковими ставками (що також відображає високий рівень неповернення кредитів). В Україні частково запроваджені міжнародні стандарти обл
Публікація від 9 жовтня, 2006 р.
|
