АНАЛІТИЧНА ДОВІДКА про стан розробки і прийняття регіональних програм запобігання та протидії корупції
АНАЛІТИЧНА ДОВІДКА
про стан розробки і прийняття регіональних програм
запобігання та протидії корупції
(підготовлена ВСК БКОЗ, 02.10.2013)
Регіональні програми запобігання та протидії корупції готуються відповідно до Плану заходів з впровадження Ініціативи “Партнерство “Відкритий Уряд”, затвердженого Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 514-р від 18 липня 2012 р. та згідно Національної антикорупційної стратегії на 2011-2015 роки, схваленої Указом Президента України №1001/2011 від 21 жовтня 2011 року і Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України № 1240 від 28 листопада 2011 р.
Згідно Плану заходів з провадження в Україні Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд», затвердженого Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 липня 2012 р. № 514-р були встановлені конкретні терміни для розробки цих програм. Так, серед заходів які необхідно виконати до грудня 2012 року визначено «16. Розроблення за участю громадськості регіональних програм запобігання і протидії корупції з урахуванням вітчизняного та міжнародного досвіду». Відповідальними за виконання є Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації.
З метою незалежного моніторингу виконання цієї важливої ініціативи та керуючись Законом України «Про доступ до публічної інформації», Всеукраїнською Спеціальною Колегією з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю у період з травня по червень 2013 року було направлено запити щодо стану розробки і прийняття регіональних програм запобігання та протидії корупції до голів обласних державних адміністрацій та голів Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Інформація надана Радою Міністрів АР Крим, обласними (міськими) державними адміністраціями станом на 06 липня 2013 року була зведена у підсумкову таблицю та проаналізована.
При оцінці структури та порядку прийняття програм за основу було взято вимоги Закону України «Про державні цільові програми», N 1621-IV від 18 березня 2004 року, а також положення Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм», №106 від 31 січня 2007 р.
При оцінці змісту програм за основу брались положення Національної антикорупційної стратегії на 2011-2015 роки та Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки.
Належним вважався такий порядок розробки програми, коли вона була ініційована відповідною обласною адміністрацією, проект програми був розроблений та схвалений обласною адміністрацією, пройшов громадське обговорення та був ухвалений рішенням сесії обласної ради (або відповідно органами республіканського рівня для АР Крим, або міського для міст Києва та Севастополя).
Належною вважалася така Структура проекту програми: 1) паспорт програми зі стислим викладом основних даних; 2) опис програми (із визначенням проблем, на розв’язання якої спрямована програма, мети програми, обґрунтування шляхів і засобів розв’язання проблем, напрямів діяльності, обсягів та джерел фінансування, індикаторів успішності, способів координації та контролю за ходом виконання програми; строків та етапів виконання програми); 3) перелік завдань і заходів програми з визначенням виконавців, строків виконання, обсягів та джерел фінансування з розбивкою за роками; 4) опис очікуваних результатів виконання програми.
Результати аналізу показали наступне:
1. Стан прийняття Регіональних програм запобігання і протидії корупції
Регіональні програми запобігання і протидії корупції, які б мали чітко визначену мету та були направлені на досягнення цілей поставлених у Національній антикорупційній стратегії на 2011-2015 роки, мали змістовну структуру, яка відповідає основним напрямам реалізації Національної антикорупційної стратегії (надалі – Стратегія) та Державній програмі щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки (надалі – Державна програма) відповідали вимогам щодо регіональних програм прийняті в одній області (Дніпропетровська обл..).
Програми, які прийняті, проте мають певні, або суттєві недоліки, тому можуть вважатися умовно прийнятими (тобто такими, що лише після їх переробки та виправлення будуть вважатися належним чином розробленими і прийнятими) – в 10 областях (Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Львівська, Рівненська, Сумська, Харківська, Херсонська, Чернівецька).
Регіональні програми запобігання і протидії корупції не прийняті належним чином у 16 суб’єктах адміністративного поділу, з них: (і) у чотирьох областях та у м. Києві Регіональні програми запобігання і протидії корупції підготовлені та схвалені обласними державними адміністраціями, проте не затверджені обласними радами, (іі) окремі заходи щодо запобігання та протидії корупції в рамках інших програм, зокрема Комплексних програм профілактики правопорушень в області, затверджені в п’яти областях і в АР Крим, (ііі) окремі плани заходів щодо протидії корупції затверджені розпорядженнями голів ОДА у двох областях (Одеська, Полтавська обл..), (іv) ті суб’єкти, які прозвітували лише про підготовлений проект програми, не надавши його та не вказавши джерела публічного доступу до цього проекту (Івано-Франківська, Київська області та м. Севастополь) вважаються такими, де Регіональні програми запобігання і протидії корупції не розроблені і не прийняті.
Висновок: Таким чином, можна констатувати незадовільний стан прийняття регіональних програм. Серед 27 суб’єктів адміністративно-територіального поділу:
- одна програма відповідає всім вимогам;
- 10 програм потребують змін та доповнень;
- 5 програм очікують на затвердження обласними (міською) радами;
- окремі заходи щодо запобігання та протидії корупції в рамках інших програм, зокрема Комплексних програм профілактики правопорушень у 6 суб’єктів, а також окремі плани заходів щодо протидії корупції затверджені розпорядженнями голів ОДА у 2 суб’єктів, рекомендовано переглянути та розробити окремі Програми щодо запобігання і протидії корупції;
- 3 суб’єктам необхідно розробити та прийняти відповідні програми.
2. Участь громадськості
Громадськість при розробці програм була залучена, або рекомендації громадськості враховані у 14 областях і у м. Києві, тобто у 15 з поміж 27 суб’єктів. Забезпечити «Розроблення за участю громадськості регіональних програм запобігання і протидії корупції…» вимагає вищезгаданий План заходів з впровадження в Україні Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд». У переважній більшості випадків, коли громадськість була залучена, її участь виявилася обмеженою. Зокрема, громадські організації залучалися лише на тому етапі, коли сам проект програми вже було розроблено і він пройшов певні стадії погодження, а тому громадськість могла лише коментувати проект, або пропонувати внесення незначних редакційних змін. У деяких випадках, громадськість була лише поінформована шляхом розміщення інформації на сайті ОДА (Рівненська обл., Миколаївська обл.). При цьому, у випадку Миколаївської обл. за вказаним посиланням доступ до самого проекту програми був неможливим. Все це вказує на тривожну тенденцію що місцева влада не залучаєгромадськість до процесу прийняття рішень з важливих для суспільства питань. Варто окремо зазначити, що заслуховування та схвалення Громадськими радами при ОДА таких комплексних документів як Програма запобігання та протидії корупції не є достатнім та ефективним інструментом забезпечення участі громадськості. Необхідно організовувати додаткові експертні обговорення, круглі столи тощо. Серед позитивних прикладів у цьому аспекті можна навести Вінницьку, Волинську, Дніпропетровську області та м. Київ, де представники громадських організацій були залучені з самого початку роботи над проектом програми.
Висновок: Вимога щодо участі громадськості була формально дотримана лише у 14 областях та у м. Києві, решта суб’єктів проігнорувала цю вимогу. Участь громадськості здебільшого була зведена до коментування вже розроблених програм, широкого громадського обговорення не відбувалося. В той же час, Вінницька, Дніпропетровська, Запорізька, Тернопільська, Херсонська, Хмельницька, Харківська області та м. Київ залучали громадськість не тільки для представлення вже розробленого проекту програми, а для обговорення ще на стадії процесу підготовки проекту програми. Найбільш позитивними можна вважати приклади Вінницької, Волинської, Дніпропетровської, Харківської, Хмельницької областей та м. Київ, коли громадські організації були залучені у якості експертів в процесі розробки проектів програм.
3. Дотримання вимог щодо структури програм
Регіональні програми запобігання і протидії корупції повинні мати чітко сформовану нормативну структуру, тобто: (і) паспорт програми; (іі) опис програми із визначенням проблем, на розв’язання якої спрямована програма, мети програми, обґрунтування шляхів і засобів розв’язання проблем, напрямів діяльності, обсягів та джерел фінансування, індикаторів успішності, способів координації та контролю за ходом виконання програми; строків та етапів виконання програми; (ііі) перелік завдань і заходів програми; (iv) показники оцінки ефективності і виконання Програми. Регіональні програми запобігання і протидії корупції, які б мали таку чітку структуру були розроблені лише у Дніпропетровській обл.., Житомирській обл. (за винятком показників оцінки ефективності програми), Запорізькій обл. (з недоліками: Перелік завдань і заходів не містить визначених обсягів і джерел фінансування та очікуваних результатів; Показники оцінки ефективності і виконання Програми не розроблені та не затверджені окремим додатком до паспорту, фінансування на програму не передбачене), Львівській обл.. (з недоліками: фінансування не заплановане, та показники з оцінки ефективності і виконання Програми не розроблені), Рівненській обл.. (з суттєвими недоліками: Перелік завдань і заходів не містить визначених строків реалізації запланованих заходів та очікуваних результатів; Паспорт програми, а також Показники оцінки ефективності і виконання Програми не розроблені та не затверджені окремим додатком), Сумській обл.. (з недоліками: показники оцінки ефективності і виконання Програми не розроблені), Харківській обл.. (з недоліками: показники оцінки ефективності і виконання Програми не розроблені), Херсонській обл. (з недоліками: показники оцінки ефективності і виконання Програми не розроблені). Ще три програми мають суттєві недоліки та затверджені лише розпорядженнями голів відповідних ОДА, а саме: Донецька (перелік із заходів, які не структуровані за напрямами, визначеними Стратегією, не визначені показники оцінки ефективності і виконання програми, тощо), Закарпатська (заходи не структуровані за напрямами Стратегії немає показників оцінки ефективності і виконання програми) та Чернігівська області (немає паспорту програми, не визначений обсяг фінансування, немає показників оцінки ефективності і виконання програми).
Висновок: Серед 11 належним чином затверджених програм (три з них затверджені лише розпорядженнями голів ОДА) лише у одній дотримано нормативну структуру. Решта 10 з цих програм потребує доповнення, або переробки та подальшого затвердження змін. Розробники здебільшого у довільній формі експериментували з комбінуванням обов’язкових елементів програми як планового документу, уникаючи чіткого визначення тих із них, за якими можна ефективно здійснювати моніторинг виконання програми (а саме: індикатори виконання, обсяги та джерела фінансування, показники оцінки ефективності і виконання).
4. Дотримання вимог щодо процедури розробки та прийняття програм
У Донецькій обл. «Регіональну програму щодо запобігання і протидії корупції на 2013-2015 роки», у Закарпатській обл. «Програму запобігання і протидії корупції на 2013-2015» та у Чернігівській обл.. «Обласну програму запобігання і протидії корупції на 2013-2015 роки» було схвалено Розпорядженнями голів ОДА. На розгляд сесії обласної ради не направлено. Крім того, ці програми містять суттєві недоліки, а тому потребують значної переробки, доповнення та коректної процедури затвердження.
Проекти Програм схвалені обласними/міською державними адміністраціями та направлені на розгляд обласних/міських рад у Волинській, Тернопільській, Миколаївській, Хмельницькій обл. та у м. Києві. Таким чином, ці програми все ще знаходяться на стадії затвердження.
У Івано-Франківській області у 2012 році створено робочу групу з розробки проекту обласної програми запобігання і протидії корупції. У відповіді на запит вказано, що група розробила проект програми, який заплановано розглянути у другому півріччі 2013 року «на засіданні громадського антикорупційного комітету при обласній державній адміністрації, схвалити розпорядженням обласної державної адміністрації та подати на затвердження обласні й раді». Вищезгаданий проект недоступний для ознайомлення.
Висновок: Порушення процедури при затвердженні програм, відсутність відповідних рішень обласних рад ставить під питання легітимність вже прийнятих програм, тому ті з них, які не затверджені належним чином, необхідно переробити та затвердити. Зокрема, у трьох областях програми було схвалено Розпорядженнями голів ОДА, а на розгляд сесії обласної ради не направлено.
5. Затвердження заходів із запобігання та протидії корупції в рамках інших регіональних програм
Низка областей не приймала Програм щодо запобігання і протидії корупції, а затвердила такі заходи в рамках інших програм (здебільшого комплексних програм профілактики правопорушень). Так, зокрема, в Автономній Республіці Крим окремі заходи з протидії корупції передбачені в рамках Програми забезпечення громадської безпеки в АРК на 2011-2013 роки. У Вінницькій обл.. такі заходи заплановані в рамках «Єдиної комплексної правоохоронної програми Вінницької області на 2010-2014 роки», у Кіровоградській, Луганській, Чернівецькій областях – в рамках Комплексної програми профілактики правопорушень в області, а в Черкаській обл.. – в рамках «Програми профілактики злочинності в області на 2011-2015 роки». Таке комбінування, тобто включення заходів з запобігання та протидії корупції в інші програми, не можна вважати доцільним та ефективним. Такий висновок обґрунтовується тим, що ці програми розробляються у відповідності до інших, ніж вказано у вступній частині нормативно-правових документів. Зокрема, вищенаведені комплексні програми розробляються у відповідності до Розпорядження Кабінету Міністрів України №1209-р від 30.11.2011 «Про схвалення Концепції реалізації державної політики у сфері профілактики правопорушень на період до 2015 року», Розпорядження Кабінету Міністрів України №53-р від 25.01.2012 р. «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції державної політики у сфері боротьби з організованою злочинністю», тощо та мають свої самостійні цілі, завдання і заходи спрямовані на досягнення саме цих цілей і завдань.
У Полтавській області прийнятий «План заходів щодо попередження корупції на 2013 рік», який ОДА вважає Регіональною програмою запобігання та протидії корупції. В той же час, затверджений план, хоча і містить заходи направлені на протидію корупції, за своїм завданням, структурою, строками реалізації, відсутністю визначеного фінансування, підходами щодо впровадження не відповідає вимогам щодо регіональних програм та не може вважатися Регіональною програмою запобігання та протидії корупції.
У Одеській області розпорядженням В. о. голови ОДА затверджені «Заходи щодо запобігання та протидії корупції на 2013-2015 роки». Ці заходи не є Регіональною програмою запобігання та протидії корупції, хоча напрями запропонованих заходів загалом відповідають основним напрямам реалізації Стратегії.
Висновок: Планування заходів із запобігання та протидії корупції в рамках інших програм, зокрема Комплексних програм профілактики правопорушень, а також прийняття окремих планів заходів щодо протидії корупції в яких відсутня структура типова для регіональних програм, не дозволяють досягти цілей та виконати завдання поставлені Національною антикорупційною стратегією та Державною програмою щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015.
6. Фінансування програм
Належне фінансування запропонованих заходів є запорукою їх успішного впровадження. Аналіз цього аспекту програм дозволив виявити декілька тенденцій. По-перше, низка програм не передбачає фінансування взагалі (це програми Волинської, Донецької, Запорізької, Львівської областей). До цієї ж категорії можна віднести проекти програм Івано-Франківської, Київської, Миколаївської обл.. та м. Севастополь які недоступні для аналізу. Крім того, заходи направлені на запобігання та протидію корупції не мають фінансування і в рамках деяких інших програм, а саме комплексних правоохоронних програм та програм профілактики правопорушень (це АР Крим, Луганська, Одеська, Полтавська, Черкаська області). Таким чином, у 13 суб’єктів антикорупційні заходи не мають фінансування взагалі. По-друге, низка програм щодо запобігання і протидії корупції має визначене фінансування за рахунок обласного, місцевих бюджетів та інших джерел (це програми Дніпропетровської, Рівненської, Сумської, Тернопільської, Харківської, Херсонської, Хмельницької областей та м. Київ). Антикорупційні заходи в рамках інших програм мають визначене фінансування у Вінницькій, Кіровоградській, Чернівецькій областях. Таким чином, у 11 суб’єктів антикорупційні заходи мають визначене фінансування. По-третє, у деяких областях, а саме у Житомирській, Закарпатській та Чернігівській фінансування передбачене розпорядженнями голів ОДА, або рішенням обласної ради, проте обсяг цього фінансування буде визначатися щороку при формуванні та затвердженні відповідних бюджетів. Таким чином, ці три суб’єкти мають лише потенційне фінансування на антикорупційні заходи.
Не можна вважати належним такий підхід, коли фінансування передбачене, проте його обсяги не визначені (Чернігівська, Житомирська, Закарпатська обл.). Це фактично означатиме фінансування «за залишковим принципом». Крім того, при такому підході порушується сама логіка процесу планування діяльності, коли спочатку формулюються заходи, необхідні для досягнення цілей, а тоді під них визначається рівень необхідного фінансування.
У Закарпатській обл.. реалізацію заходів планується при здійснювати «за рахунок коштів передбачених на утримання відповідних місцевих органів виконавчої влади», цьому обсяги фінансування не визначені. При такому підході можна припустити, що посадові особи будуть здійснювати заплановані заходи в межах і в обсягах свого щоденного навантаження, таким чином цілеспрямованої діяльності на виконання саме цієї програми вестись не буде. За відсутності запланованого фінансування як на всю програму, так і на окремі її заходи, які за своїм змістовним наповненням вимагають такого фінансування не можна вважати ефективними розроблені проекти, або вже затверджені програми. Понад те, можна припустити, що під питанням буде успішність виконання цих заходів, а звітування про них буде формалістичним.
Іншим прикладом неефективності планування є ті випадки, коли, з одного боку, взагалі не передбачає фінансування, а, з іншого боку, серед запланованих заходів має такі, ефективне проведення яких без фінансування неможливе (наприклад, проведення «науково-методичних і науково-практичних конференцій, семінарів, засідань за круглим столом, прес-конференцій»).
Аналіз також показав несиметричність розподілу визначених коштів між напрямами та за окремими заходами. Фінансування на найбільшу кількість заходів (11) передбачене у Дніпропетровській обл., а на найменшу (1) – у Чернівецькій обл.. Найменші обсяги фінансування заплановані і у Чернівецькій обл. (64500 грн. на 2013-2016 роки), в той час, як найбільші - в м. Києві (8025000 грн. на 2013-2016 роки).
Висновок: Запланований рівень фінансування здебільшого є недостатнім для виконання запланованих заходів та досягнення намічених цілей, а також є розбалансованим (кошти виділяються лише на незначну частину запланованих заходів і непропорційно). Зокрема, 13 програм не передбачає фінансування взагалі, ще у 3 областях фінансування передбачене розпорядженнями голів ОДА, або рішенням обласної ради, проте обсяг цього фінансування буде визначатися щороку при формуванні та затвердженні відповідних бюджетів. В той же час, у 11 суб’єктів антикорупційні заходи мають визначене фінансування, проте аналіз показав несиметричність розподілу визначених коштів між напрямами та за окремими заходами.
Варто звернути увагу на низку інших недоліків проаналізованих програм. Здебільшого заплановані заходи мають формалістичний характер та не мають визначених індикаторів для моніторингу успішності їх виконання. При подальшому моніторингові виконання програм на них необхідно буде звертати увагу в першу чергу. Яскравими прикладами декларативності таких заходів є: «забезпечувати в області реалізацію основних засад антикорупційного законодавства, зокрема щодо запобігання та протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин …». За таких обставин, виконавці завжди зможуть прозвітувати про успішність виконання, навіть за умови відсутності будь-якої діяльності за таким напрямом. Жодна із запропонованих програм не передбачила заходів щодо «забезпечення доступу громадськості для ознайомлення до проектів нормативно-правових актів», хоча місцеві органи виконавчої влади визначені серед головних розпорядників бюджетних коштів на цей напрям діяльності у Державній програмі, а відповідно і відповідальними за виконання. Значна кількість програм не має чітко визначених термінів виконання та відповідальних за виконання запланованих заходів. Низка програм пропонує заходи, які проводять правоохоронні органи в межах своїх функціональних обов’язків в рамках регулярної діяльності, тому ці заходи не можна вважати такими, що направлені на виконання Національної антикорупційної стратегії та Державної програми. Всі ці недоліки також повинні бути усунені
Публікація від 22 листопада, 2013 р.
|
