Стан місцевого самоврядування в Україні в умовах воєнного стану 2022-2026 рр.: уроки стійкості, виклики та перспективи

20 червня, 2026 р.

    Олег Спорников, Директор проектів Фундації "Чинність закону"
    Повномасштабне російське вторгнення 24 лютого 2022 року стало найсерйознішим випробуванням для української державності з часів здобуття незалежності. У цих умовах місцеве самоврядування, яке багато хто звик сприймати як “тилову” інституцію, раптом опинилося на передовій — як у прямому, так і в переносному сенсі. За чотири роки воєнного стану органи місцевого самоврядування не лише не зникли, а й продемонстрували високу адаптивність, ставши одним із головних чинників стійкості держави.
    Станом на 2026 рік Україна живе в режимі воєнного стану, який діє з 24 лютого 2022 року і продовжується рішеннями Верховної Ради. Чергове продовження у 2026 році зберегло обмеження, без яких держава не може вести війну: вибори не проводяться, частина повноважень концентрується у військовому командуванні та військових адміністраціях, а бюджетні пріоритети підпорядковані обороні.
    Однак головний висновок цього періоду такий: децентралізація, яку Україна розпочала після 2014 року і завершила в адміністративному вимірі реформою 2020-го, виявилася не “мирною розкішшю”, а елементом національної безпеки. Саме громади стали першими пунктами евакуації, гуманітарної допомоги, розселення переселенців, ремонту критичної інфраструктури, підтримки військових частин і відновлення базових послуг після обстрілів.
    Децентралізація як підготовка до великої війни
    До повномасштабного вторгнення Україна вже мала нову карту місцевого самоврядування: 1 469 територіальних громад і 136 районів замість старої фрагментованої системи. Це було не просто укрупнення адміністративних одиниць. Йшлося про передачу ресурсів, відповідальності й управлінської спроможності на базовий рівень.
    Саме ця реформа дала громадам те, чого їм критично бракувало в попередні десятиліття: власні бюджети, управлінські команди, комунальні підприємства, прямий контакт із жителями, досвід стратегічного планування і здатність швидко ухвалювати рішення. Коли почалося вторгнення, громади не чекали інструкцій з Києва щодо кожної дрібниці. Вони організовували укриття, транспорт, харчування, евакуацію, чергування, штаби допомоги, роботу лікарень і шкіл у нових умовах.
    У лютому-березні 2022 року саме на місцевому рівні вирішувалося, чи буде держава функціонувати щодня. Центральна влада забезпечувала стратегічне управління війною, міжнародну підтримку і загальнонаціональну координацію. Але конкретна людина в конкретному місті чи селі чекала не абстрактної “держави”, а води, ліків, підвалу, автобуса, генератора, списку евакуації, гуманітарного набору, інформації про небезпеку. Це давали громади.
    Три типи громад війни
    За роки повномасштабної війни місцеве самоврядування України фактично поділилося на кілька різних реальностей.
    Перша — прифронтові та частково окуповані громади. Для них самоврядування стало питанням фізичного виживання. Частина апаратів працювала дистанційно, частина — під обстрілами, частина втратила приміщення, документи, техніку, працівників. У таких громадах місцева влада виконувала не класичні муніципальні функції, а кризові: евакуація, доставка гуманітарної допомоги, підтримка старших людей, поховання загиблих, ремонт мереж після ударів, взаємодія з військовими.
    Друга — тилові громади. Вони прийняли основний тягар внутрішнього переміщення. За даними міжнародних структур, в Україні залишаються близько 3,7 млн внутрішньо переміщених осіб, а мільйони людей проходили через тимчасове розселення в різні періоди війни. Для Львова, Івано-Франківська, Чернівців, Вінниці, Полтави, Дніпра, Черкас, Тернополя й сотень менших громад це означало різке навантаження на житло, школи, медицину, соціальні служби, транспорт і ринок праці.
    Третя — звільнені громади. Буча, Ірпінь, Бородянка, Ізюм, Херсонщина, частина Харківщини показали окремий тип виклику: повернення влади після окупації. Тут місцеве самоврядування мало одночасно документувати злочини, відновлювати послуги, очищати території від мін, працювати з травмованим населенням, повертати українські реєстри, запускати школи, лікарні й комунальні підприємства.
    У всіх трьох випадках місцева влада стала найближчим до людини обличчям держави.
    Військові адміністрації: необхідність і ризик
    Воєнний стан закономірно змінив баланс між самоврядуванням і державною вертикаллю. Обласні та районні державні адміністрації стали військовими адміністраціями. В окремих громадах, де місцеві ради або голови не могли виконувати повноваження, створювалися військові адміністрації населених пунктів.
    Це було необхідно там, де йшлося про фронт, окупацію, колаборацію, безпековий вакуум або повну втрату керованості. У таких умовах швидкість рішень часто важливіша за класичні демократичні процедури. Війна не залишає часу на довгі погодження, коли треба евакуювати дітей, закрити район через обстріли або відновити електрику після удару.
    Але тут є і стратегічний ризик. Якщо військові адміністрації стають не тимчасовим інструментом безпеки, а способом політичного заміщення місцевого самоврядування, це створює проблему для демократії. Особливо чутливими є випадки великих міст, де введення військової адміністрації впливає не лише на управління, а й на політичний баланс.
    Україні важливо зберегти принцип: військова адміністрація — це виняток, продиктований війною, а не нова модель мирного управління. Після завершення воєнного стану країна має повернутися до повноцінного місцевого самоврядування, виборності й підзвітності.
    Бюджети громад: між обороною і базовими послугами
    Фінанси стали одним із найважчих фронтів місцевого самоврядування. З одного боку, громади отримали нові витрати: укриття, генератори, пункти незламності, допомога військовим, підтримка переселенців, ремонт пошкодженої інфраструктури, безпека шкіл, резерви пального, комунальна техніка.
    З іншого боку, частина доходів була втрачена через окупацію, руйнування бізнесу, міграцію населення і зміну податкового законодавства. Особливо болючим стало вилучення “військового” ПДФО з місцевих бюджетів до державного бюджету з 2023 року. Логіка держави зрозуміла: війна потребує централізованого фінансування оборони. Але для частини громад це означало втрату ресурсу, який вони використовували для підтримки військових частин, інфраструктури та місцевих програм.
    Цей конфлікт не є простим. У воєнний час держава мусить концентрувати ресурси на обороні. Але якщо надмірно фінансово послабити громади, держава втратить здатність швидко реагувати на місцях. Оптимальна модель — не повернення до довоєнної бюджетної автономії в повному обсязі, а чесний воєнний баланс: оборонні видатки мають бути пріоритетом, але громади повинні мати гарантований мінімум для життєзабезпечення, відновлення й соціальної стабільності.
    Соціальна стійкість: роль громад там, де держава найближча до людини
    Місцеве самоврядування в роки війни стало не лише адміністративним механізмом, а й соціальним амортизатором. Саме громади першими зустрічали евакуйованих, розміщували людей у школах і гуртожитках, шукали житло, організовували харчування, допомагали з документами, працевлаштуванням, дитячими садками, лікуванням.
    Для багатьох переселенців громада стала першою точкою повернення до нормального життя. Не міністерство, не закон, не постанова Кабміну, а конкретний ЦНАП, соціальний працівник, директор школи, сімейний лікар, волонтерський штаб, місцевий депутат або староста.
    Важливо, що у 2022-2026 роках місцеве самоврядування навчилося працювати не саме по собі, а в мережі: з волонтерами, бізнесом, міжнародними організаціями, військовими, церквами, благодійними фондами, діаспорою. Це нова якість українського управління. Там, де раніше місцева влада часто була закритою адміністрацією, війна змусила її стати координатором спільної дії.
    Старости, ЦНАПи і комунальні служби: непомітна основа державності
    Героїзм місцевого самоврядування часто не має телевізійного вигляду. Це не завжди мер міста чи голова громади. Часто це староста, який знає, у кого в селі немає ліків; працівник ЦНАПу, який відновлює документи; водій комунального підприємства, який вивозить людей під обстрілами; енергетик, який ремонтує мережу; бухгалтер громади, який тримає бюджет; директор школи, який організовує навчання в укритті.
    Станом на початок 2025 року в Україні було понад 7,7 тисячі старостинських округів. Це важливий показник, бо староста став інститутом присутності громади в малих населених пунктах після укрупнення. У мирний час його роль часто недооцінювали. У війну стало очевидно: коли центр громади далеко, саме староста є очима, вухами і руками місцевої влади.
    ЦНАПи також пройшли тест на стійкість. Вони стали не лише сервісними офісами, а й пунктами відновлення документів, консультацій для ВПО, доступу до державних послуг. Цифровізація держави, зокрема “Дія”, посилила цю систему, але не замінила людський контакт. Для літніх людей, переселенців, родин військових і жителів прифронтових територій фізична присутність місцевої адміністрації залишається критичною.
    Демократія без виборів: головний політичний виклик
    Найскладніше питання 2022-2026 років — легітимність місцевої влади без чергових виборів. Останні місцеві вибори відбулися у жовтні 2020 року. Чергові мали б відбутися у 2025 році, але через воєнний стан їх не проводили. Це юридично обґрунтовано: під час воєнного стану вибори в Україні не проводяться. Але політично це створює напругу.
    Частина місцевих рад уже не відображає реальну структуру населення. Мільйони людей переїхали. Частина депутатів мобілізована, виїхала, загинула або втратила зв’язок із громадою. У деяких містах і селах фактична чисельність населення радикально змінилася. У тилових громадах з’явилися десятки тисяч нових жителів, які не мають політичного представництва на місцевому рівні.
    Це не означає, що вибори треба проводити під час війни будь-якою ціною. Навпаки: вибори без безпеки, участі військових, доступу переселенців, роботи незалежних медіа та рівних умов для кандидатів можуть створити більше проблем, ніж вирішити. Але Україна вже зараз має готувати післявоєнну виборчу архітектуру: реєстр виборців, механізми голосування ВПО, участь військових, безпеку дільниць, голосування за кордоном, контроль фінансування кампаній.
    Демократія не зникає лише тому, що вибори відкладені. Але вона слабшає, якщо немає підзвітності. Тому в умовах воєнного стану особливо важливими стають відкриті бюджети, трансляції сесій там, де це безпечно, публічні звіти голів громад, громадські ради, антикорупційний контроль, незалежні місцеві медіа й участь жителів у пріоритетах відновлення.
    Відновлення: громади мають бути не виконавцями, а співархітекторами
    За оцінкою RDNA5 Світового банку, уряду України, Єврокомісії та ООН, потреби України у відновленні й реконструкції становлять близько 588 млрд доларів на наступне десятиліття. Найбільші потреби стосуються транспорту, енергетики, житла, промисловості, торгівлі та сільського господарства. Пошкоджено або зруйновано близько 14% житлового фонду, що зачепило понад 3 млн домогосподарств.
    Це не можна реалізувати лише через центральні міністерства. Відновлення відбуватиметься в конкретних громадах: у конкретній школі, лікарні, водогоні, мосту, кварталі, котельні, промисловій зоні. Якщо місцеве самоврядування буде відсторонене від планування, Україна ризикує отримати дорогі, але не завжди потрібні проєкти. Якщо громади стануть повноцінними співархітекторами, відновлення може стати модернізацією країни.
    Ключове слово тут — спроможність. Не всі громади однаково готові управляти великими проєктами. Частині потрібні інженери, проєктні менеджери, юристи, фахівці з міжнародних закупівель, антикорупційні процедури, цифрові системи моніторингу. Тому наступний етап децентралізації має бути не лише про повноваження, а й про професіоналізацію.
    Європейська інтеграція і місцеве самоврядування
    Переговори про вступ України до ЄС роблять місцеве самоврядування частиною європейського порядку денного. Європейська модель передбачає субсидіарність: рішення мають ухвалюватися на найближчому до громадянина рівні, якщо цей рівень здатен їх виконувати.
    Для України це означає кілька речей. По-перше, після війни не можна згортати децентралізацію під приводом “державної єдності”. Єдність не дорівнює централізації. По-друге, місцева демократія, прозорість бюджетів, участь громадян і незалежність самоврядування будуть частиною оцінки України як майбутнього члена ЄС. По-третє, регіональна політика має перейти від ручного розподілу субвенцій до зрозумілих правил розвитку.
    ЄС дивитиметься не лише на Київ. Він дивитиметься на те, як працюють громади, як витрачаються кошти, як проводяться закупівлі, як залучаються громадяни, як захищаються права ВПО, ветеранів, людей з інвалідністю, дітей, національних меншин.
    Головні уроки 2022-2026 років
    Перший урок: сильна громада — це елемент оборони. Без місцевої спроможності неможливі евакуація, гуманітарна логістика, соціальна підтримка, стійкість енергетики й довіра населення.
    Другий урок: децентралізація спрацювала. Вона не була ідеальною, але саме вона створила тисячі управлінських центрів, здатних діяти без щохвилинних команд із центру.
    Третій урок: війна вимагає координації, але не повинна знищувати самоврядування. Військові адміністрації потрібні там, де є безпекова необхідність. Але вони мають залишатися тимчасовим інструментом.
    Четвертий урок: громади стали платформою солідарності. Волонтери, бізнес, місцева влада, міжнародні партнери й жителі навчилися працювати разом швидше, ніж це передбачали старі бюрократичні моделі.
    П’ятий урок: післявоєнна демократія починається вже зараз. Якщо підзвітність, прозорість і участь громадян зберігатимуться навіть у воєнних умовах, Україна вийде з війни не лише сильною, а й демократично зрілою.
    Перспективи до кінця 2026 року
    До кінця 2026 року місцеве самоврядування залишатиметься в режимі подвійного навантаження: воєнне реагування і підготовка до відновлення. Громади й надалі підтримуватимуть військових, переселенців, критичну інфраструктуру, освіту, медицину і комунальні послуги. Прифронтові території житимуть у логіці виживання, тилові — у логіці інтеграції переміщених людей і економічної адаптації.
    Найімовірніше, ключовими темами стануть три питання.
    Перше — фінансова модель громад. Держава має знайти баланс між централізацією оборонних ресурсів і мінімальною бюджетною самодостатністю місцевого рівня.
    Друге — підготовка до післявоєнних виборів. Навіть якщо вони не відбудуться у 2026 році, правила треба готувати заздалегідь. Особливо щодо ВПО, військових, виборців за кордоном і громад, де зруйнована інфраструктура.
    Третє — участь громад у відновленні. Саме тут вирішуватиметься, чи стане реконструкція України справді модернізаційним проєктом, чи перетвориться на централізований розподіл коштів.
    Мій оптимістичний висновок полягає в тому, що українське місцеве самоврядування вже склало найважчий іспит — іспит на життєздатність. Воно не було ідеальним до війни, не стало ідеальним під час війни, але виявило головне: здатність діяти, адаптуватися і тримати зв’язок із людьми.
    Україна вистояла не лише завдяки армії, хоча саме армія є головним щитом держави. Україна вистояла також завдяки громадам, які щодня робили державу видимою: у підвалі школи, в евакуаційному автобусі, в пункті незламності, у відновленому водогоні, у черзі до ЦНАПу, у волонтерському штабі, у сесійній залі, де під обстрілами ухвалювали бюджет.
    Після перемоги саме громади стануть місцем, де українці найшвидше відчують зміни: відбудований будинок, відкрита школа, нова амбулаторія, робоче місце, повернення родини, безпечна вулиця. Тому майбутнє України — це не лише рішення столиці. Це 1 469 громад, які мають стати основою сильної, європейської і демократичної держави.